개별공시지가 이의신청 결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-1(이하‘이 사건 Ⅰ토지’라 한다), 산○○○-10과 산○○○-11(이하‘이 사건 Ⅱ토지’라 한다)의 토지 소유자로, 2019년 개별공시지가 결정과 관련하여 부동산가격공시에 관한 법률(이하‘부동산공시법’이라 한다) 제10조 제5항 및 제11조 제1항에 따라 피청구인에게 이의신청 의견서를 제출하였다. 이에 피청구인은 결정지가의 적정여부 등의 검증을 위해 감정평가업자의 검증 및 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이 사건 Ⅰ토지는 256,400원/㎡에서 261,100원/㎡으로 상향조정하고, 이 사건 Ⅱ토지는 재검증 결과 458,000원/㎡에서 160,000원/㎡으로 하향조정 되어야 하나, 불이익 변경 금지의 원칙에 반하여 기각(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 관련 법률 규정 가) 부동산공시법 제10조 제1항은 시장·군수 또는 구청장은 국세·지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시·군·구 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격을 결정·공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다라고 규정하고 있고, 나) 같은 법 제10조 제3항은 시장·군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정·공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 제11조 제1항은 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정·공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 다) 같은 법 시행령 제17조에는‘개별공시지가 조사·산정의 기준’을 정하고, 제18조 제2항은‘법 제10조 제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 다음 각호의 사항을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다’라고 규정하였는데 검토·확인할 사항은 다음과 같다. 같은 법 시행령 제19조 제1항은 시장·군수 또는 구청장은 법 제10조 제5항에 따라 개별토지의 가격 산정에 관하여 토지 소유자 그 밖의 이해관계인의 의견을 들으려는 개별토지가격 열람부를 갖추어 놓고 시·군·구의 게시판에 다음 각 호의 사항을 20일 이상 게시하여 개별토지소유자 등이 개별토지가격을 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 제21조 제1항은 시장·군수 또는 구청장은 매년 5월 31일가지 개별공시지가를 결정·공시하여야 한다고 규정하고 있으며, 제22조 제1항은 법 제11조 제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하였다. 라) 그리고 개별공시지가의 검증업무 처리지침 제2조에는‘검증’의 정의를 내리고, 제3조에는 검증을 산정지가검증, 의견제출지가검증, 이의신청지가검증 등으로 구분하고, 제4조에는 산정지가검증의 범위를 정하고, 제11조에는 산정지가 검증을 실시할 때에는 다음 각호의 사항을 충실히 검토·확인하여야 한다고 규정하였으며, 제11조 규정을 의견제출지가검증에도 준용하고 있다.(제17조) 제18조(이의신청지가검증의 의뢰)는 시장·군수·구청장이 법 제11조 제1항 및 같은 영 제22조 제1항에 따라 개별공시지가에 이의가 있는 자가 제출한 이의신청에 대하여 검증을 의뢰하고자 할 경우에는 제5조에 따라 지정된 감정평가업자에게 별지 제1호 서식으로 이를 통지하여야 한다고 규정하고, 제19조(이의신청지가검증 결과의 보고)는 감정평가업자는 이의신청지가 검증을 완료한 날로부터 7일 이내에 그 결과를 별지 제5호 서식에 따라 시장·군수·구청장에게 보고하여야 한다고 규정하였고, 제11조를 이의신청지가검증의 경우에 준용한다고 규정하였다.(제20조) 2) 이 사건 기각처분의 위법성 가) 위 법 규정에 의하면, 아래의 5가지 사항은 산정지가검증, 의견제출 지가검증, 이의신청지가검증 시 행정청이 반드시 이행하여야 하는 절차이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027947"></img> 나) 그러나 개별공시지가 결정전 청구인의 의견제출에 대한 피청구인의 이 사건 처분을 살펴보면, 청구인의 토지와 비교표준지를 단순배열만 해 놓았을 뿐, 어떤 기준에 의하여 비교표준지를 해당 토지[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]로 선정한 것인지를 비롯하여 위 5가지 사항 중 어느 것도 기재되어 있지 않다. 다) 한편, 피청구인은 2019. 5. 31.자로 개별공시지가를 공시하였고, 청구인은 2019. 6. 20. 피청구인에게 이의신청서를 제출하였다. 이에 대하여 피청구인은 같은 해 7. 26. 이 사건 처분을 통지하였는데 이를 살펴보아도 위 5가지 필요적 검토사항이 기재되어 있지 않다.(행정행위의 적법성을 입증할 책임은 당해 행정청에 있다) 라) 아울러 이 사건 Ⅱ토지에 대한 처분서를 살펴보면,‘본 건은 이용상황(주거기타 → 임야기타) 및 표준지(○○동 □□□-38 → ○○동 산●●●-1)의 정정을 통하여 가격이 하락조정되어야 할 대상으로 기각’하였다고 통지하였는데, 국토교통부의 2019년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침(이하‘국토교통부 공시지가 산정지침’이라 한다)에 의하면 임야기타의 범위(95쪽 참고)를 아래와 같이 규정하고 있다. 즉, 법령이 정한‘임야기타’라고 하려면, 다음의 2가지 조건 ① 주변의 토지이용상황이 임야로서 ② 관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등으로 이용되고 있는 토지인 위 ①,②를 모두 충족하여야만 하고, 또 ( )에는 구체적인 이용상황을 기재하여야 한다. 그러나, 이 사건 Ⅱ토지의 위성사진을 보면, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027953"></img> 서측 1면은 도로(○○로, 왕복 5차로)와 접하고, 다른 면은 대부분 주거지역이다(토지이용계획을 보아도 주변 토지는 모두 준주거지역, 제1종, 제2종 주거지역이다). 또한 이 사건 Ⅱ토지 지상은 철거된 건물 잔해와 골조 등이 남아 있는 잡종지 상태(시멘트 바닥 또는 자갈바닥)일 뿐 ‘임야’가 아니며, 무엇보다 ‘임야기타’에 해당하려면‘관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등으로 이용되고 있는 토지’에 해당하여야만 하는데 도무지 위와 같은 시설들이 존재하지 않는다. 국토교통부 공시지가 산정지침에 의하면 임야기타인 경우에는 반드시‘※ 기타( )’란에 구체적인 토지이용상황을 기재하라고 했는데, 피청구인은 아무것도 기재하지 않았다. 개별공시지가의 검증업무처리지침 제11조는 감정평가업자가 제10조 제1항에 따라 산정지가검증을 실시할 때에는 다음 각호의 사항을 충실히 검토·확인한 후 하도록 규정하고 있다. 그러나 위에서 본 바와 같이 존재하지도 않은 시설(관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등)을 마치 존재하는 것처럼 가장하여‘임야기타’이용상황을 기재한 것을 보면, 이 사건 처분을 행한 근거가 된 감정평가사의 검증은 충실의무를 위반한 위법한 것임이 명백하다. 3) 피청구인에 대한 구석명신청 가) 구석명신청의 근거 대법원은‘개별공시지가 산정업무를 담당하는 공무원으로서는 당해 토지의 실제 이용상황 등 토지특성을 정확하게 조사하고 당해 토지와 토지이용상황이 유사한 비교표준지를 선정하여 그 특성을 비교하는 등 법령 및 개별공시지가의 조사·산정지침에서 정한 기준과 방법에 의하여 개별공시지가를 산정하고, 위 산정지가 또는 검증지가가 위와 같은 기준과 방법에 의하여 제대로 산정된 것인지 여부를 검증, 심의함으로써 적정한 개별공시지가가 결정·공시되도록 조치할 직무상의 의무가 있고, 이러한 직무상의 의무는 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는 부수적으로 국민 개개인의 재산권 보장을 목적으로 하여 규정된 것이라고 봄이 상당하다’고 판시하였다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010다13527판결 참조). 나) 구석명신청사항 (1) 이 사건 토지에 대하여 부동산공시법, 같은 법 시행령, 개별공시지가의 검증업무 처리지침 상 감정평가사의 의무사항 이행사실 입증자료 (가) 개별공시지가의 검증업무 처리지침 제11조(산정지가 검증 시 확인사항)을 충실히 이행하였음을 입증할 서류 (나) 개별공시지가의 검증업무 처리지침 제11조, 제17조(의견제출지가 검증 시 확인사항)을 충실히 이행하였음을 입증할 서류 (다) 개별공시지가의 검증업무 처리지침 제11조, 제20조(이의신청지가 검증 시 확인사항)을 충실히 이행하였음을 입증할 서류 (2) 감정평가사의 위 산정지가, 의견제출지가, 이의신청지가 산정 이후 (가) 피청구인이 이에 대하여 제대로 산정한 것인지 여부를 검증, 심의한 사실이 있는지 여부 (나) 만일 검증, 심의한 사실이 있다면 해당 문서의 사본 (3) 이 사건 처분서에 이 사건 Ⅱ토지의 이용상황을 주거기타 → 임야기타로 기재한 것과 관련하여, (가) 이 토지상에 관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등을 발견한 사실이 있는지? (나) 만일 발견한 사실이 있다면, 위 적시 시설 중 구체적으로 어떤 것인지와 그 현황사진 (다) 위 (나)항의 시설을 발견한 현장조사자가 누구인지(이름, 직책)와 현장조사일자 4) 위에서 검토한 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 부동산공시법 등 제반규정을 준수한 사실에 대한 입증이 없으므로 위법한 것이고, 따라서 본 청구는 인용되어야 한다. 5) 개별공시지가의 결정을 위한 절차는 부동산공시법 등 관련법령에 명시되어 있으며, 같은 령 제17조의 규정에 따라 국토교통부장관은‘2019년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’을 제정(2018. 10.)하고‘개별공시지가의 검증업무처리지침’을 제정(2018. 8., 국토교통부 훈령 제1065호) 하였는데, 위 법령·지침 등이 정한 공시지가 결정절차를 요약하면, ① 개별토지에 대한 현황, 특성을 정확히 파악한 후, ② 이 개별토지에 적용할 비교표준지를 선정하며, ③ 비교표준지에‘토지가격비준표’를 적용하여, ④ 개별공시지가를 결정하게 된다. 따라서 ① 개별토지의 특성(현황)을 얼마나 정확하게 파악하였는지, ② 개별토지에 적용할 비교표준지 선정을 얼마나 정확하게 했는지, ③ 특성에 맞게 토지가격비준표를 얼마나 정확하게 적용하였는지 등의 요소에 따라 개별지가가 결정되므로, 개별지가의 정확성·공정성을 기하기 위하여 위 법령·지침은 이에 관한 업무처리 기준을 세세하게 정하여 두었고, 나아가 감정평가업자의 검증절차, 토지소유자 등 이해관계인의 의견수렴절차, 부동산가격공시위원회의 심의절차를 필수적으로 거치도록 규정하고 있다. 그러나 피청구인의 2019. 8. 27.자 입증서류를 보면 위 법령·지침에 정한 의무를 이행하지 않은 사실을 알 수 있다. 6) 개별토지에 대한 현황·특성 파악의 위법·부당성 가) 이 사건 Ⅰ토지 현황·특성 파악의 오류 피청구인이 비교표준지로 한 ○○동 산●●●-1과 이사건 Ⅰ 토지를 비교하면피청구인이 비교표준지로 선정한 ‘산●●●-1’은, 이 사건 Ⅰ토지와 비교할 때 도로조건의 열세 외에도,‘가축사육제한구역(전부제한구역)’의 제한과, ‘상대보호구역’의 제한이 추가로 있다. 그러나 피청구인은 이를 파악하지 못하고 개별지가 산정 시 이 요소들(이 사건 Ⅰ토지의 우위)을 전혀 고려하지 않았다. 나) 이 사건 Ⅱ토지 현황·특성 파악의 오류 피청구인은 이 토지의 현황과 특성을‘임야기타’로 판단하였다. 그러나 국토교통부 공시지가 산정지침에 의하면‘임야기타’란 위 2) 라)항과 같이 명시하였다. 위와 같이 ① 주변의 토지이용상황이 임야로서 ② 관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등으로 이용되고 있는 토지여야만 한다. 즉, 위 ①, ②를 모두 충족하여야만 하고, 또 ( )에는 구체적인 이용상황을 기재하여야 한다. (1) 그런데 이 토지의 위성사진을 보면 서축 1면은 도로(○○로, 왕복 5차로)와 접하고, 다른 면은 모두 주거지역(토지이용계획을 보면 주위 토지는 준주거지역, 제1종, 제2종 주거지역임)이고, 모두 대지, 상업용지, 전 등으로 이용중이다. 피청구인은 대지, 상업지, 전 등으로 이용되는 주변의 수십 필지의 토지 중 2개(산 ○○○-1, ◇◇◇-36)만을 들어 주변 토지의 이용상황을‘임야’라고 하였으나, 이는 의도적 사실왜곡이다. (2) 아울러,‘관공서, 교육시설(학교, 공공도서관, 전시관 등), 종교시설, 농협·수협·축협창고 등으로 이용되고 있는 토지’에 해당하여야만 하는데, 이 토지상에는 이런 시설이 전혀 존재하지 않는다. (3) 만일 이런 시설이 있다면,‘기타 ( )’란에 구체적인 토지이용상황을 기재하도록 지침에 규정되어 있으나, 피청구인은 이를 기재하지도 않았다. 즉, 기타임야가 아닌 이 사건 Ⅱ토지를‘임야기타’로 기재한 것은, 피청구인이 현장조사를 제대로 하지 않은 것이거나 아니면 의도적 사실왜곡인 것이다. 국토교통부 공시지가 산정지침 제95쪽에 의하면,‘임야’는 조림, 자연림, 토지임야(토림), 목작용지, 임야기타 등 5가지 유형으로 세분되는데, 기본적으로‘임야’에 속하기 위하여는 위 산정지침 제87쪽에 기재되어 있는‘토지이용상황’이‘임야’여야만 한다. 그리고‘임야’에 관한 산지관리법 제2조 제1호에 따른 법률적 정의는‘입목, 죽이 집단적으로 생육중인 토지’이거나‘집단적으로 생육한 입목, 죽이 일시 상실된 토지’,‘임도’또는‘암석지’나‘소택지’에 해당하여야 한다. 그러나 이 사건 Ⅱ토지의 현황을 보면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027951"></img> 이와 같이 잡초가 일부 나 있을 뿐 바닥이 시멘트 바닥이며,‘입목, 죽의 집단적 생육’상태는 전혀 아닌 것이다. 즉, 기본적으로 임야유형에 해당하지 않는 것이다. 피청구인은 ① 주택 및 창고시설이 일부 말소되었으니‘임야기타’에 해당한다 하나, 주택 및 창고시설이 말소되었다 한들 바닥이‘시멘트 바닥’이라면 ‘나대지’또는‘잡종지’일 뿐이지 난데없이 임야가 되는 것은 아니며, ② 지목이‘임야’이고, ‘산 지번’이므로‘임야’라 하나, 법정지목과 상관없이‘현실적 이용상황’에 의하여 판단하여야 하는 것이므로(산정지침 87쪽) 이것도 부당한 것이며, ③ 피청구인은 이 사건 Ⅱ토지의 현재 이용상황이 철거된 건물 잔해와 골조 등이 남아있는 잡종지 상태(시멘트바닥 또는 자갈바닥)라고 일시적인 이용상황임을 자인했다‘고 주장하였으나, 청구인의 위 진술을 일시적인 이용상황을 자인한 것이라 단정함은 인과관계가 전혀 없는 논리적 모순인 것이다. 결정적으로 피청구인의 도시계획과-○○○○○(2019. 7. 9.) 공문서에 의하면, 이 사건 Ⅱ토지와 같은 구1번 국도에 접한 주위 토지들은 모두 1종·2종·준주거지역이며, 국토교통부의 토지이용규제정보에 의하면 대부분 대지 또는 잡종지이다.[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]결론적으로 피청구인의 이 사건 개별공시지가 산정은, 이 사건 Ⅱ토지 개별공시지가 산정은, 이 사건 토지에 대한 현황을 제대로 파악하지도 못하고,‘임야’또는‘임야기타’의 법률(또는 지침)상 정의조차도 알지 못한 무지에서 비롯된 것이다. 6) 개별공시지가 결정절차, 비교표준지 선정의 적정성 검토에 관한 법률상의 의무 위반의 위법 가) 개별공시지가 결정절차(부동산공시법 제10조 제1항) 위반의 위법 위 법 제10조 제1항에 의하면, 개별공시지가 결정의 주체는 시장·군수·구청장이고, 개별공시지가 결정에 앞서 반드시 거쳐야 할 절차는 ① 감정평가업자의 검증, ② 이해관계인의 의견청취, ③ 부동산가격공시위원회의 심의 등이다. 그리고 피청구인의 기각결정통지문을 보면,‘감정평가업자의 검증과 부동산가격공시위원회의 심의’를 거쳐 아래와 같이 결정되었다고 기술되어 있다. 그러나 피청구인이 2019. 8. 27. 제출한 서증들을 보면, 감정평가업자의 검증결과보고서 제출사실만 알 수 있을 뿐, 부동산가격공시위원회의 심의사실과 이후의 절차인 시장의 개별공시지가 결정사실(문서)은 알 수 없다. 부동산가격공시위원회의 심의사실과 개별공시지가 결정(처분)사실을 확인하려면, 작성자, 작성일자, 작성문서번호 등이 기재된 심의문서와 결정(처분) 문서가 있어야 하는데, 피청구인이 증거로 제출한 자료들은 작성자, 작성일자, 작성문서번호 등이 전혀 기재되지 않은 전산출력물에 불과하므로, 이를 가지고 부동산가격공시위원회의 심의사실과 개별공시지가 결정(처분)사실이 존재하였음을 인정할 수는 없는 것이다.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]나) 비교표준지 선정의 적정성 검토의무 등 법령위반의 위법 개별공시지가의 검증업무처리지침 제2조는‘검증’이란 시장·군수·구청장이 표준지 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가에 대하여 감정평가업자가 비교표준지의 선정, 토지특성조사의 내용 및 토지가격비준표 적용 등의 타당성을 검토하여 산정지가의 적정성을 판별하고, 표준지 공시지가, 인근개별공시지가 및 전년도 개별공시지가와의 균형유지, 지가변동률 등을 종합적으로 참작하여 적정한 가격을 제시하는 것을 말한다고 규정하였다. 아울러 부동산공시법 제18조 제2항은 감정평가업자가 검증시의 필요적 검토사항을 위 2) 가)항과 같이 명시하였다. 그러나 감정평가업자의 검증결과보고서를 면밀히 살펴보면, 어떤 선정기준에 의하여 비교표준지를 선정한 것인지[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]를 비롯하여 ① 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항, ② 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항, ③ 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형유지에 관한 사항, ④ 산정한 개별토지가격과 인근 토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항에 대한 타당성 검토자료가 전혀 없다. 다) 대법원 판례가 판시한 공무원의 직무상의 의무 위반의 위법 대법원은‘개별공시지가 산정업무를 담당하는 공무원으로서는 당해 토지의 실제 이용상황 등 토지특성을 정확하게 조사하고 당해 토지와 토지이용상황이 유사한 비교표준지를 선정하여 그 특성을 비교하는 등 법령 및 개별공시지가의 조사·산정지침에서 정한 기준과 방법에 의하여 개별공시지가를 산정하고, 위 산정지가 또는 검증지가가 위와 같은 기준과 방법에 의하여 제대로 산정된 것인지 여부를 검증, 심의함으로써 적정한 개별공시지가가 결정·공시되도록 조치할 직무상의 의무가 있고, 이러한 직무상의 의무는 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는 부수적으로 국민 개개인의 재산권 보장을 목적으로 하여 규정된 것이라고 봄이 상당하다’고 판시하였다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010다13527판결 참조). 그러나 피청구인이 2019. 8. 27. 제출한 입증자료를 살펴보면, 작성일자·작성자·문서번호 등이 기재된 공문서는 2건(민원토지과-○○○○○, 2019. 5. 8., 민원토지과-○○○○○, 2019. 7. 3.) 뿐인데, 모두 감정평가업자에게 보낸‘검증의뢰’문서이다. 이에 대한 사문서는 2건 뿐인데, 이는 피청구인의 검증의뢰에 대한 결과보고서 제출문서이다. 피청구인의 직무상의무인 위 산정지 또는 검증지가 위와 같은 기준과 방법에 의하여 제대로 산정된 것인지 여부를 검증, 심의함으로써 적정한 개별공시지가가 결정·공시되도록 조치할 직무상의 의무 이행여부를 판단하기 위해서는 피청구인(또는 피청구인 소속 공무원)이 작성한 검증의견과 심의의견이 기재되어 있는 공문서(문서번호가 기재된 결재문서, 이 문서와 일체로 일련번호가 기재되어 있는 첨부물)를 확인하여 보아야 하는데, 피청구인은 공문서 자체도 제출(입증)하지 않았으므로 직무상 의무를 이행하지 않았다고 밖에 달리 볼 수 없는 것이다. 7) 토지가격비준표 적용의 위법부당성 피청구인은 토지가격비준표를 제시하기만 하였을 뿐, 피청구인이 선정한 비교표준지에 대비한 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지들의 현황과 특성이 어떠한지, 그 특성에 부합하도록 토지가격비준표상의 어느 항목을 어떻게 적용한 결과 개별공시지가가 얼마로 결정된 것일지에 대한 과정을 설명하지 않았다. 비교표준지 선정의 적정성은 차치하고라도, 이 과정에 대한 설명이 있어야만 피청구인이 토지가격비준표를 정확하게 적용하여 법령의 기준에 맞게 개별지가를 선정하였는지 여부를 판단할 수 있는 것이고, 잘못 적용한 점이 있다면 이에 대한 구제신청을 할 수 있는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지의 2019. 1. 1. 기준 개별공시지가를 2019. 5. 31. 각각 256,400원/㎡, 458,000/㎡으로 결정·공시하였고, 2019. 6. 21. 청구인의 이의신청이 제출되어 결정지가의 적정여부 등을 감정평가업자의 검증 및 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이 사건 Ⅰ토지의 개별공시지가를 261,100원/㎡으로 상향조정, 이 사건 Ⅱ토지의 개별공시지가를 458,000원/㎡결정(감정평가업자의 재검증 결과 160,000원으로 하향조정 되어야 하나, 불이익 변경 금지의 원칙에 반하여 기각)하고 2019. 7. 26. 그 결과를 통지하였다. 2) 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지에 관하여 2019. 7. 26. 이의신청 기각 결정처분을 하면서 이의신청 처리 통지문에 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항 등 부동산공시법 제18조 제2항에서 규정하는 사항을 기재하지 않은 채 결과만 통지하였으므로 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 가) 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지는 2019. 1. 1. 기준 개별공시지가를 각 256,400원/㎡, 458,000원/㎡로 2019. 5. 31. 결정·공시하였고, 2019. 6. 21. 청구인의 이의신청 제출로‘이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다’는 부동산공시법 제11조 제2항의 규정에 따라 감정평가업자의 검증 및 2019. 7. 17. 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 아래와 같이 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지의 개별공시지가를 각 261,100원/㎡, 458,000원/㎡으로 결정하고 2019. 7. 26. 그 결과를 청구인에게 통지하였다. < 이 사건 Ⅰ토지 > <표로 인한 여백> < 이 사건 Ⅱ토지 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027943"></img> 나) 이 사건 Ⅰ토지의 비교표준지 선정 등 선정기준에 대하여 살펴보면, 국토교통부 공시지가 산정지침에 따르면‘비교표준지 선정은 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정한다’라고 되어 있다. 다) 피청구인은 이 사건 Ⅰ토지의 용도지역이‘자연녹지지역’이며 토지이용상황이 ‘자연림’인 점을 근거로 비교표준지를 위 선정기준에 따라 이 사건 Ⅰ토지의 인근에 위치하고 있으며 용도지역이‘자연녹지지역’인 동시에 토지이용상황 또한‘자연림’으로 동일한 ○○시 ○○동 산●●●-1번지를 선정하였다. 다만, 감정평가업자의 검증 결과에 따라 토지특성의 도로접면을‘소로각지 → 중로한면’으로 정정하여 개별공시지가를 261,100원/㎡으로 결정(상향조정) 하였다. 라) 이 사건 Ⅱ토지의 비교표준지 선정 등 산정기준에 대하여 살펴보면, 국토교통부 공시지가 산정지침에 따르면‘토지이용상황의 조사는 실제이용상황 및 주위의 주된 토지의 이용상황을 기준으로 조사하되 일시적인 이용상황은 고려하지 아니한다’라고 규정하고 있고,‘주변의 토지이용 상황이 임야로서 농협·수협·축협창고 등으로 이용되고 있는 토지는‘임야기타’로 조사’하도록 규정하고 있다. 마) 이 사건 Ⅱ토지는 말소되기 전 자연녹지지역 내‘시멘브럭 구조의 주택 및 창고시설’이 일단지 형태로 위치하고 있던 토지로서, 국토교통부 공시지가 산정지침에서 규정하고 있는‘조사대상토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정한다’는 비교표준지 선정기준에 따라 용도지역이‘자연녹지지역’인 동시에 토지이용상황이‘단독’이며 인근지가와의 균형(1종일반주거지역) 등을 고려하여 ○○시 ○○동 □□□-38번지를 선정하였으나, 청구인의 이의신청으로 재조사 결과 2015. 4. 24. 소유자 신청에 의하여 주택부분 전부(99.6㎡) 말소, 창고시설1 전부(125.4㎡), 창고시설2 전부(6㎡), 창고시설3 일부(136 중 48㎡)가 말소 처리된 사항을 확인하였다. (1) 개별공시지가의 토지특성조사에 있어 토지이용상황의 조사는 실제이용상황 및 주위의 주된 토지의 이용상황을 기준으로 조사하되 일시적인 이용상황은 고려하지 않도록 국토교통부 공시지가 산정지침은 규정하고 있고, (2) 주위(○○동 산○○○-1, ◇◇◇-36번지)의 주된 토지이용상황은 모두‘임야’로 이용되고 있는 점, (3) 이 사건 Ⅱ토지의 지목이 청구인이 주장하는‘잡종지’가 아닌‘임야’이며, 지번 또한 일반토지로 등록전환 되기 전 상태의‘산 지번’인 점, (4) 위 토지는 당초 주택 및 창고시설의 일단의 토지로 이용되고 있다가 2015. 5. 24. 주택부분이 전부(99.6㎡) 말소처리 된 점, (5) 현장에는 과거 창고시설의 기둥으로 사용되어졌던 구조물이 일부 남아있고, 창고시설 중 일부(136 중 48㎡)가 말소처리 된 것으로 건축물대장상 기재되어 있는 점(청구인도 본 심판청구에서 이 사건 Ⅱ토지의 현재 이용상황이 철거된 건물 잔해와 골조 등이 남아있는 잡종지 상태(시멘트 바닥 또는 자갈바닥)라고 일시적인 이용상황임을 자인하고 있음) (6) 주변의 토지이용상황이 임야로서 농협·수협·축협 창고 등으로 이용되고 있는 토지는‘임야기타’로 조사하도록 국토교통부 공시지가 산정지침은 규정하고 있는 점, (7) 이 사건 Ⅱ토지를 검증한 ㈜◎◎감정평가법인의 검증결과 등을 반영하여 토지이용상황을‘주거기타 → 임야기타’, 적용표준지를‘○○동 □□□-38 → ○○동 산●●●-1’로 정정하여 재산정 하였으나 가격이 하향함에 따라‘불이익변경금지의 원칙’에 반하는 관계로 개별공시지가를 각 458,000원/㎡으로 결정(기각) 하였다. 바) 설령 청구인의 주장대로 이 사건 Ⅱ토지의 토지이용상황이 ‘임야기타’가 아니라 하더라도 토지이용상황이‘주상용 또는 상업용’이 아닌 이상 청구인의 이의신청 가격으로 제시한 1,000,000원으로 상향조정 될 수 없다 할 것이다. 토지특성조사표상 임야관련(코드번호 700) 항목 중 조림, 자연림, 토지임야, 목장용지, 임야기타 등은 동일한 임야관련 항목으로서 토지가격비준표상 배율이 동일하여 산정가격은 동일하다. 사) 다음으로 개별공시지가의 적정성 판단에 관하여 살펴보면, (1) 부동산공시법 제10조에 의하면 시장·군수 또는 구청장(이하‘시장 등’이라 한다)은 개별공시지가를 결정·공시하는 경우 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정한 다음, 그와 같이 산정된 지가의 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고(다만 이 검증은 생략할 수 있는 경우도 있다) 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견을 들은 후 시·군·구 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 개별공시지가를 결정하고, 이때 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제18조 제2항에 의하면, 시장 등으로부터 검증의뢰를 받은 감정평가업자는‘비교표준지의 선정에 관한 사항’과‘개별토지의 가격산정의 적정성에 관한 사항’외에도‘산정한 개별토지의 가격과 표준지공시지가의 균형유지에 관한 사항’,‘산정한 개별토지의 가격과 인근 토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형유지에 관한 사항’,‘그 밖에 시장 등이 검토를 의뢰한 사항’을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다고 규정하고 있다. (2) 이와 같은 규정들의 취지와 그 문언에 비추어 대법원은 ‘시장 등은 표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지한 개별공시지가를 결정할 수 있고, 그와 같이 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나 감정평가사의 검증의견에 따라 결정되었다는 이유만으로 그 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다’고 판시(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두15364 판결)하고 있다. (3) 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지는 결정·공시전인 2019. 4. 24. 청구인의 의견제출 당시 검증을 담당한 감정평가업자인 ㈜○○감정평가법인에서 검증한 결과, 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지 모두에 관하여 동일한 자연녹지지역의 비교표준지인 ○○동 산●●●-1번지를 적용하여 산정함이 타당하고, 이 사건 Ⅱ토지의 토지이용상황에 대하여는‘주거기타 → 임야기타’로 정정하여 산정함이 타당하다고 검증하였다. (4) 동일한 토지에 대하여 청구인의 이의신청이 접수됨에 따라 검증에 공정성과 정확성을 기하기 위해 피청구인은 부동산공시법 시행령 제18조 및 국토교통부 공시지가 산정지침 제18조 규정에 따라 당해 개별토지의 산정가격 및 의견제출가격 검증을 검증한 당초 감정평가업자(㈜○○감정평가법인)가 아닌 다른 감정평가업자(㈜◎◎감정평가법인)으로 검증을 실시하였다. (5) 이의신청 검증을 담당한 ㈜◎◎감정평가법인의 검증결과 역시, 비교표준지로 ○○동 산●●●-1번지 적용 및 이 사건 Ⅱ토지의 토지이용상황에 대하여‘주거기타 → 임야기타’로 정정하여 가격산정함이 타당하다고 검증하여 기각결정 하였으며, ○○시 부동산가격공시위원회에서도 원안가결하여 청구인에게 이의신청에 대한 이 사건 처분을 한 것이다. (6) 이와 같이 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지를 검증함에 있어 공정성과 정확성을 기하기 위하여 교차검증을 실시하였고, 그 결과 동일한 결과를 얻었으며 나아가 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지를 산정하여 결정·공시함에 있어 토지가격비준표 를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나, 비준표적용 없이 감정평가사의 검증의견에 따라 지가가 산정되어 결정된 사실이 없는 등 어느면으로 보더라도 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수 없어 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3) 이와 같은 이유로 피청구인은 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지에 대해 용도지역이 동일하고 토지이용사항 또한 동일하거나 유사하며, 거리상 인근에 위치한 비교표준지를 기준으로 개별공시지가를 결정·공시하였고, 이에 청구인이 2019. 6. 21. 개별공시지가 상향조정의 이의신청을 제기하여, 피청구인은 부동산공시법 제11조 및 개별공시지가의 검증업무처리지침 제18조 규정에 의하여 감정평가업자의 검증 및 ○○시 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 청구인에게 결정·통보하였는바, 개별공시지가 결정에 있어 적정성을 갖추었다고 판단되므로 청구인의 청구는 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 4) 피청구인이 제출한 참고자료인 국토교통부 공시지가 산정지침(95쪽)은 주변의 토지이용상황이 임야로서 농협·수협·축협 창고 등으로 이용되고 있는 토지는‘임야기타’로 조사하도록 명백히 규정하고 있는바, 청구인은 이 사건 Ⅱ토지 자체의 현황(잡초가 일부 나 있을 뿐 바닥이 시멘트 바닥이며 주택 및 창고시설이 말소되었다 한들 시멘트 바닥이라면 나대지 또는 잡종지)을 들어 이 사건 Ⅱ토지에 대한 특성 파악의 오류를 범하였기에 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다는 주장은 이유 없다 할 것이다. 5) 피청구인이 제출한 참고자료인 국토교통부 공시지가 산정지침(132쪽)에 따르면‘비교표준지 선정은 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정한다’고 규정하고 있다. 이에 따라 이 사건 Ⅱ토지의 용도지역이‘자연녹지지역’인 점 등을 근거로 ○○동 산●●●-1번지를 비교표준지로 선정, 이를 적용하여 개별공시지가를 산정하였음을 피청구인은 이미 제출한 답변서에서도 진술한 바 있다. 따라서 청구인이 피청구인의 개별공시지가 산정은 이 사건 Ⅱ토지에 대한 현황을 제대로 파악하지 못하고 임야 또는 임야기타의 법률상 정의조차도 알지 못한 무지에서 비롯된 것이라고 주장하며 제시한, 갑 제7, 8호증 상 기재된 토지들은 모두 이 사건 토지와 용도지역이 다른 1종일반주거지역·2종일반주거지역·준주거지역내에 위치한 토지들인 이상 더 나아가 살필 필요가 없어 이유 없다 할 것이다. 6) 행정효율과 업무촉진에 관한 규정 제12조 제1항은‘결재를 받은 문서 가운데 발신하여야 하는 문서는 행정안전부령이 정하는 시행문으로 작성하여 발신한다’고 규정하고 있고, 같은 규정 제14조 제1항은‘행정기관의 장 또는 합의제기관의 명의로 발신하는 문서의 발신명의에는 관인(전자이미지 관인을 포한한다)을 찍는다’고 규정하고 있으며, 여기에 더하여 청구인이 제출한 갑 제9호증 국토교통부 공시지가 산정지침(20, 36, 37쪽)에 따르더라도‘이의신청이 제출된 필지는 이의신청이 만료된 날부터 30일 이내에 시·군·구 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 시장·군수·구청장이 그 처리결과를 별지 제12, 제13호 서식으로 이의신청인에게 통지하고 이의신청 결과에 불복하는 경우에는 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 통보한다’고 규정하고 있다. 이에 따라 피청구인은‘문서번호, 시행일자, 수신자, 제목, 관인날인 등’이 기재된 위 서식에 의거 청구인에게 시행문의 형식으로 문서를 발송한 것이다. 가사, 청구인의 주장대로 피청구인이 발송한 처리통지문이 개별공시지가 결정(처분) 사실이 존재하였음을 인정할 수 없는 전산출력물에 불과한 것이라면, 이에 터잡아 제기한 이 사건 심판은 부적법 하여 각하되어야 할 것이다. 7) 피청구인이 선정한 비교표준지에 대비하여 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ의 현황과 특성이 어떠한지 그 특성에 부합하도록 토지가격비준표상의 어느 항목을 어떻게 적용한 결과 개별공시지가가 얼마로 결정된 것인지에 대한 과정은, 청구인의 2019. 6. 5. 정보공개청구를 통하여 피청구인이 을 제10호증 정보공개결정통지서로 회신한바 있다. 다만, 이번 이의신청으로 상향조정된 이 사건 Ⅰ토지에 관한 사항(접면변경)은 기 제출한 답변서에서도 진술한 바 있으나 구체적인 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159064599"></img> 따라서 개별공시지가의 산정과정을 설명하지 않았기 때문에 토지가격비준표를 적용함에 있어 위법·부당하다는 청구인의 주장 또한 이유가 없다. 8) 이상과 같은 이유로 피청구인은 이 사건 Ⅰ토지, Ⅱ토지에 대해 용도지역이 동일하고 토지이용사항 또한 동일하거나 유사하며, 거리상 인근에 위치한 비교표준지를 기준으로 개별공시지가를 결정·공시하였고, 이에 청구인이 2019. 6. 21. 개별공시지가 상향조정의 이의신청을 제기하여, 피청구인은 부동산공시법 제11조 및 개별공시지가의 검증업무 처리지침 제18조의 규정에 따라 감정평가업자의 검증 및 ○○시 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 청구인에게 이 사건 처분을 한 것인바, 개별공시지가 결정에 있어 적정성을 갖추었다고 판단되므로 청구인의 청구는 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 부동산의 적정가격(適正價格) 공시에 관한 기본적인 사항과 부동산 시장ㆍ동향의 조사ㆍ관리에 필요한 사항을 규정함으로써 부동산의 적정한 가격형성과 각종 조세ㆍ부담금 등의 형평성을 도모하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 "개별공시지가"라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정ㆍ공시하지 아니할 수 있다. 이 경우 표준지로 선정된 토지에 대하여는 해당 토지의 표준지공시지가를 개별공시지가로 본다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공시기준일 이후에 분할ㆍ합병 등이 발생한 토지에 대하여는 대통령령으로 정하는 날을 기준으로 하여 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정ㆍ공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 감정평가업자의 검증이 필요 없다고 인정되는 때에는 지가의 변동상황 등 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 감정평가업자의 검증을 생략할 수 있다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따른 검증을 받으려는 때에는 해당 지역의 표준지의 공시지가를 조사ㆍ평가한 감정평가업자 또는 대통령령으로 정하는 감정평가실적 등이 우수한 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다. ⑦ 국토교통부장관은 지가공시 행정의 합리적인 발전을 도모하고 표준지공시지가와 개별공시지가와의 균형유지 등 적정한 지가형성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 개별공시지가의 결정ㆍ공시 등에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장을 지도ㆍ감독할 수 있다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가업자의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제25조(시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시장ㆍ군수 또는 구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회를 둔다. 1. 제10조에 따른 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 제11조에 따른 개별공시지가에 대한 이의신청에 관한 사항 3. 제17조에 따른 개별주택가격의 결정에 관한 사항 4. 제17조에 따른 개별주택가격에 대한 이의신청에 관한 사항 5. 제21조에 따른 비주거용 개별부동산가격의 결정에 관한 사항 6. 제21조에 따른 비주거용 개별부동산가격에 대한 이의신청에 관한 사항 7. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 부의하는 사항 ② 제1항에 규정된 것 외에 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 조직 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제17조(개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준) ① 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사ㆍ산정하여야 한다. ② 제1항에 따른 기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 지가형성에 영향을 미치는 토지 특성조사에 관한 사항 2. 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지(이하 "비교표준지"라 한다)의 선정에 관한 사항 3. 법 제3조제7항에 따른 토지가격비준표(이하 "토지가격비준표"라 한다)의 사용에 관한 사항 4. 그 밖에 개별공시지가의 조사ㆍ산정에 필요한 사항 제18조(개별공시지가의 검증) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 본문에 따라 개별토지가격의 타당성에 대한 검증을 의뢰하는 경우에는 같은 조 제4항에 따라 산정한 전체 개별토지가격에 대한 지가현황도면 및 지가조사자료를 제공하여야 한다. ② 법 제10조제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 다음 각 호의 사항을 검토ㆍ확인하고 의견을 제시하여야 한다. 1. 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항 2. 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항 3. 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항 4. 산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항 5. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항 ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 단서에 따라 감정평가업자의 검증을 생략할 때에는 개별토지의 지가변동률과 해당 토지가 있는 읍ㆍ면ㆍ동의 연평균 지가변동률(국토교통부장관이 조사ㆍ공표하는 연평균 지가변동률을 말한다) 간의 차이가 작은 순으로 대상 토지를 선정하여야 한다. 다만, 개발사업이 시행되거나 용도지역ㆍ용도지구가 변경되는 등의 사유가 있는 토지는 검증 생략 대상 토지로 선정해서는 아니 된다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 개별토지 가격의 검증에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 이 경우 검증의 생략에 대해서는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제19조(개별토지 소유자 등의 의견청취) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항에 따라 개별토지의 가격 산정에 관하여 토지소유자 및 그 밖의 이해관계인(이하 "개별토지소유자등"이라 한다)의 의견을 들으려는 경우에는 개별토지가격 열람부를 갖추어 놓고 해당 시ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 다음 각 호의 사항을 20일 이상 게시하여 개별토지소유자등이 개별토지가격을 열람할 수 있도록 하여야 한다. 1. 열람기간 및 열람장소 2. 의견제출기간 및 의견제출방법 ② 제1항에 따라 열람한 개별토지가격에 의견이 있는 개별토지소유자등은 의견제출기간에 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견을 제출할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항에 따라 의견을 제출받은 경우에는 의견제출기간 만료일부터 30일 이내에 심사하여 그 결과를 의견제출인에게 통지하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 심사를 할 때에는 현지조사와 검증을 할 수 있다. 제20조(검증을 실시하는 감정평가업자) 법 제10조제6항에서 "대통령령으로 정하는 감정평가실적 등이 우수한 감정평가업자"란 제7조제1항 각 호의 요건을 모두 갖춘 감정평가업자를 말한다. 제21조(개별공시지가의 결정 및 공시) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 5월 31일까지 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 제16조제2항제1호의 경우에는 그 해 10월 31일까지, 같은 항 제2호의 경우에는 다음 해 5월 31일까지 결정ㆍ공시하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 개별공시지가를 공시할 때에는 다음 각 호의 사항을 해당 시ㆍ군 또는 구의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 게시하여야 한다. 1. 조사기준일, 공시필지의 수 및 개별공시지가의 열람방법 등 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 이의신청의 기간ㆍ절차 및 방법 ③ 개별공시지가 및 이의신청기간 등의 통지에 관하여는 제4조제2항 및 제3항을 준용한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가업자에게 검증을 의뢰할 수 있다. 【개별공시지가의 검증업무 처리지침】 제18조(이의신청지가검증의 의뢰) 시장·군수·구청장이 법 제11조제1항 및 영 제22조제1항에 따라 개별공시지가에 이의가 있는 자가 제출한 이의신청에 대해 검증을 의뢰하고자 할 경우에는 제5조에 따라 지정된 감정평가업자에게 별지 제1호서식으로 이를 통지하여야 한다. 다만, 해당 개별토지의 산정가격 및 의견제출가격 검증을 담당한 감정평가업자는 제외한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-1, 산○○○-10, 산○○○-11번지의 소유자이고, 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 2019. 1. 1.기준 개별공시지가를 2019. 5. 31. 각각 256,400원/㎡, 458,000원/㎡, 458,000원/㎡으로 결정·공시하였다. 나) 청구인은 2019. 6. 5. 청구인 소유 토지에 대한 2019년 공시지가 산정근거를 공개하여 줄 것을 정보공개 청구하였고, 피청구인은 같은 해 6. 18.‘토지특성조사표 및 결정조서와 개별공시지가 조사·산정지침 사본’을 공개하였다. 다) 청구인은 2019. 6. 21. 피청구인의 ‘시민신문고’를 통해 ‘개별공시지가 결정 이의신청’을 제출하였고, 청구인의 의견가격은 ○○동 산○○○-1번지는 500,000원/㎡, 산○○○-10번지와 산○○○-11번지는 1,000,000원/㎡이다. 라) 피청구인은 부동산공시법 제11조 제2항에 따라 이의신청이 만료된 날(2019. 7. 1.)부터 30일 이내에 이의신청을 심사(감정평가사의 검증(교차) 및 부동산가격공시위원회 심의 등)하여 서면으로 통지한다는 민원회신을 2019. 6. 27. 청구인에게 통지하였다. 마) 피청구인은 2019. 6. 21. 제출된 청구인의 이의신청에 대해 결정지가의 적정여부 등을 감정평가업자의 검증 및 같은 해 7. 17. 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 ○○동 산○○○-1번지의 개별공시지가는 261,100원/㎡으로 상향조정하고, 산○○○-10번지와 산○○○-11번지의 개별공시지가는 458,000원/㎡으로 결정하여 2019. 7. 26. 청구인에게 그 결과를 통지하였다. 바) 청구인이 증거서류로 제출한‘■■지법 ○○지원 2011타경○○○○호 경매사건 매각물건명세서’의 부동산의 표시에 따르면 ○○동 산○○○-1(임야 4,543㎡)번지는 공부상‘임야’이나 현황상 일부‘도로’로 되어 있고, ○○동 산○○○-10(임야 634㎡)번지와 산○○○-11(임야 230㎡)번지는 공부상‘임야’이나 현황상‘대’로 기재되어 있다. 2) 부동산 가격공시에 관한 법률 제10조 제1항의 규정에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 국세·지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시·군·구 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하“개별공시지가”라 한다)을 결정·공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 하고, 같은 조 제4항에 의하면 시장·군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하며, 같은 조 제5항에서는 시장·군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정·공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 같은 법 시행령 제17조제1항에 의하면 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사·산정의 기준을 정하여 시장·군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 하고, 같은 령 제18조 제2항은 법 제10조제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 제1호의 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항, 제2호의 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항, 제3호의 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항, 제4호의 산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항, 제5호의 그 밖에 시장·군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항 등을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다. 또한, 같은 법 제11조 및 같은 법 시행령 제22조에 의하여, 결정·공시된 개별공시지가에 이의가 있는 자는 결정·공시일로부터 30일 이내에 이의신청의 사유 등을 기재한 이의신청서를 시장 등에게 제출하여 이의를 신청할 수 있고, 시장 등은 이의신청을 위해 필요한 경우 감정평가업자에게 검증을 의뢰할 수 있으며 이의신청 기간이 만료된 날로부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 3) 청구인의 주장을 정리하면 다음과 같다. 가) 관련법상 피청구인이 개별공시지가를 결정·공시하기 위하여는 감정평가업자의 검증을 받아야 하고, 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 5가지 사항을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 하는데, 피청구인의 개별공시지가 결정·공시 및 이 사건 처분에 따르면 청구인의 토지와 비교표준지를 단순배열만 해 놓았을 뿐, 어떤 기준에 의하여 비교표준지를 해당 토지로 선정한 것인지를 비롯하여 위 5가지 사항 중 어느 것도 기재되어 있지 않고 토지들의 현황과 특성이 어떠한지, 토지가격비준표상의 어느 항목을 어떻게 적용한 결과 개별공시지가가 얼마로 결정된 것일지에 대한 과정을 설명하지 아니하였으며 부동산가격공시위원회의 심의사실과 개별공시지가 결정이 존재하였음을 인정할 문서가 없어 적정성 검토의무 등 법령을 위반하였다. 나) 이 사건 Ⅰ토지와 관련하여 도로조건의 열세, 가축사육제한구역(전부제한구역), 상대보호구역의 제한이 추가로 있는 토지를 비교표준지로 산정하였는바, 개별공시지가 조사 및 산정지침에서 정한 기준과 방법을 위반하였다. 다) 이 사건 Ⅱ토지에 대하여, 이 사건 처분은 토지의 이용상황을 ‘주거기타’에서 ‘임야기타’로 정정하고 표준지를 정정하였으나, 이 사건 Ⅱ토지는 ‘임야기타’의 범위에 해당되지 않는 것이어서 이 사건 처분은 위법·부당하다. 라) 이 사건 처분은 감정평가업자의 검증과 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 결정되었다는 기술만 되어 있고 검증결과보고서 제출사실만 알 수 있을 뿐, 부동산가격공시위원회의 심의사실과 이후의 절차인 시장의 개별공시지가 결정사실은 알 수 없어 절차상 위법이 있다. 4) 가) 국토교통부장관이 2018. 10월 정한 2019년도 적용 개발공시지가 조사·산정지침(이하‘산정지침’이라 한다)은 비교표준지의 선정기준에 관하여, ‘조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정한다’고 규정하고, 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서를 작성하도록 하면서 부동산가격공시위원회의 심의내용과 지가 조정 시 조정사유 등을 간략하게 기재하고, 조사자와 확인자가 서명 또는 날인하도록 규정하고 있다. 피청구인은 이 사건 Ⅰ토지에 대하여 자연녹지, 중로한면으로 분류하고 ○○동 산●●●-1(이하‘제1표준지’라 한다)을, 이 사건 Ⅱ토지에 대하여 자연녹지, 임야기타로 분류하고 ○○동 산●●●-1(이하‘제2표준지’라 한다)을 각각 비교표준지로 선정한 후 2019년도 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서에 개별토지와 비교토지의 지번, 지목, 면적, 공적규제, 토지이용상황, 지형지세, 도로조건, 유해시설, 개발사업, 전년지가 비교표준지가 등을 기재하고 토지가격배율을 사용하여 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 결정한 사실, 산정지침 지가열람부 전산서식에 맞춰 작성하고 열람케 한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 개별공시지가 선정 과정에 대한 설명 역시 포함되어 있다고 볼 것이고 개별토지의 가격 산정을 위한 감정평가업자가 검토·확인할 사항도 모두 검증되고 피청구인이 적정성검토 의무를 위반하였다고 보기도 어렵다. 나) 이 사건 Ⅰ토지와 관련하여, 현재 토지들의 상황에 비추어 볼 때 피청구인이 이 사건 Ⅰ토지의 용도지역을 자연녹지, 토지이용상황을 자연림으로 본 것은 위법하다고 할 수 없고, 따라서 제1표준지를 비교표준지로 선정한 것은 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 유사한 표준지를 비교표준지로 선정하도록 한 산정지침에 부합하는 것으로 보인다. 다) 개별토지가격은 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 직접적인 관련이 있는 것은 아니므로 단지 그 가격이 시가나 실제 거래가격을 초과하거나 미달한다는 사유만으로 그것이 현저하게 불합리한 가격이어서 그 가격 결정이 위법하다고 단정할 것은 아니고, 당해 토지의 실제 취득가격이 당해 연도에 이루어진 공매에 의한 가격이라고 해서 달리 볼 것은 아니라 할 것이다(대법원 1996. 9. 20. 선고 95누11931 판결). 따라서 이 사건 Ⅱ토지의 임의경매를 위한 현황조사와 달리 판단한다 하더라도 그 사유만으로 이 사건 개별공시지가 결정에 있어서 현저히 불합리한 가격이어서 그 가격 결정이 위법하다고 단정하여서는 아니 될 것이다. 이 사건 Ⅱ토지는 지목이 임야인 점, 지번 또한 산 지번인 점, 주택 및 창고시설의 일단의 토지로 이용되었으나 2015. 5. 24. 주택부분이 전부 말소 처리된 점, 현재 창고시설 중 일부(136㎡ 중 48㎡)가 말소 처리 된 점, 택지로 개발되지 아니한 채 잡목이 자라고 있는 점, 별도의 형질 변경 없이 건축이 가능한 상태에 있다고 보기 어려운 점, 피청구인이 관계법령에 따라 감정을 의뢰한 ○○감정평가법인에서는 이 사건 Ⅱ토지의 이용 상황을 ‘임야기타’로, ◎◎감정평가법인에서는‘자연림’으로 각각 평가하고, 위 감정평가법인 모두 동일하게 제2표준지를 산●●●-1로 수정한 사실을 알 수 있는바, 사실관계가 이와 같다면 이 사건 Ⅱ토지의 이용현황을‘임야기타’로 정하고 제2표준지를 산정함에 산정지침을 위반한 위법이 없다. 라) 청구인의 이 사건 토지들에 대한 개별공시지가 이의신청에 대한 이의신청 처리통지문에 ○○시장의 직인이 날인된 사실을 알 수 있고, 권한 있는 자의 결정이 있어야 직인의 날인이 가능하다는 점에서 시장이 개별공시지가를 결정한 사실을 인정할 근거가 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 2) 개별공시지가 산정지침 제129쪽~133쪽에는 비교표준지 선정방법과 선정기준이 명시되어 있다. 3) 행정효율과 협업촉진에 관한 규정(대통령령 제29305호, 2018.11.27.시행) 제6조(문서의 성립 및 효력발생) ① 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문서서명 및 행정전자서명을 포함한다)의 방식으로 결재함으로써 성립한다. 4) ○○동 산○○○-1 : 산●●●-1, ○○동 산○○○-10, 산○○○-11 : ○○동 □□□-38 6) ‘임’으로 남아있는 토지는 ‘산○○○-1, -10, -11’등 청구인 소유의 토지가 유일한데, 이는 피청구인에 의하여 도시계획시설(경관녹지)로 묶여 있어서, 일체의 개발행위나 지목변경이 불가능하기 때문이다.