개별공시지가 이의신청 기각결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○(39㎡), ○○○-○○(149㎡) 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 피청구인으로부터 사용허가를 득하여 사용하는 자인데, 피청구인은 2017. 5. 31. 이 사건 토지의 2017. 1. 1.기준 개별공시지가를 각 3,061,000원/㎡과 3,033,000원/㎡으로 결정·공시하였다. 이에 개별공시지가를 기준으로 사용료를 부담하는 청구인은 피청구인에게 지가를 하향 조정해 줄 것을 요청하는 취지로 이의신청하였고, 피청구인은 재조사를 거쳐 2017. 7. 27. 청구인의 이의신청에 대하여 기각 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 국유지이며 하천부지인 이 사건 토지는 청구인이 운영하는 주유소에서 도로부지로 사용하기위해 2013. 3. 15. 피청구인으로부터 임차하여 사용하고 있다. 이 사건 토지를 임차할 당시 주변 부지의 공시지가(○○동 420, 967,000원/㎡)를 기준으로 임차료가 부과되었다. 2) 그런데 피청구인은 2015년경 이 사건 토지를 하천부지에서 주유소 용지로 용도변경하고 2016. 1. 1.기준 개별공시지가를 2,993,000원/㎡과 2,966,000원/㎡으로 결정·공시하였고, 2017. 1. 1.기준 개별공시지가까지 상향 결정·공시하면서 임차 재계약시 2017년도 개별공시지가 기준으로 임차료를 부과하였다. 3) 이 사건 토지는 단지 도로 용도로만 사용가능한 토지이며 어떠한 건축행위도 할 수 없는 토지임에도 불구하고, 최초 임대 당시 적용한 인근 부지인 ○○동 ○○○의 2017. 1. 1.기준 공시지가 1,046,000원/㎡ 보다 3배 이상 높은 공시지가를 아무런 고지도 없이 임의로 책정하여 임대료를 부과하였다. 4) 또한 건축행위를 자유로이 할 수 있는 청구인 소유의 주유소 부지(○○동 ○○○-○)의 지가인 2,794,000원/㎡ 보다도 높게 결정된 이 사건 토지의 개별공시지가는 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 국유지인 이 사건 토지는 이용현황이 공공용으로 이용되고 있지 않는 토지로 국유재산관리부서인 자산관리공사로부터 주유소용지로 지목변경이 신청되어 2015. 4. 24. 하천에서 주유소용지로 지목이 변경되었다. 2017. 1. 1. 기준 개별공시지가 조사 당시 지목과 동일하게 실제 이용 상황이 주유소 내 부지로 이용되고 있어 상업용으로 조사하였고 청구인이 받은 국유재산사용허가 목적 또한 주유소부대시설(대지) 이기에 도로용도만 사용 가능하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 관련 토지들의 특성조사 현황은 아래와 같다. < 이 사건 토지 특성조사 현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271249"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271247"></img> < 청구인 소유 토지 특성조사 현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271253"></img> 3) 청구인의 소유 토지 ○○○-○번지의 개별공시지가가 이 사건 토지와 가격차이가 나는 이유는 토지특성 현황과 같이 각 용도지역 및 용도지역별 편입면적이 다르고 이 사건 토지는 청구인의 소유 토지와 같이 위험물저장 및 처리시설로 건축허가를 받은 토지가 아니기에 용도지역별 각 면적을 안분 적용하여 조사·산정하였다. 4) 피청구인은 청구인의 이의신청에 대하여 「부동산 가격공시에 관한 법률」 및 2017년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침에 따라 감정평가업자의 검증 및 ○○시부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 처리한 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 "개별공시지가"라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정ㆍ공시하지 아니할 수 있다. 이 경우 표준지로 선정된 토지에 대하여는 해당 토지의 표준지공시지가를 개별공시지가로 본다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공시기준일 이후에 분할ㆍ합병 등이 발생한 토지에 대하여는 대통령령으로 정하는 날을 기준으로 하여 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정ㆍ공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 감정평가업자의 검증이 필요 없다고 인정되는 때에는 지가의 변동상황 등 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 감정평가업자의 검증을 생략할 수 있다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항에 따른 검증을 받으려는 때에는 해당 지역의 표준지의 공시지가를 조사ㆍ평가한 감정평가업자 또는 대통령령으로 정하는 감정평가실적 등이 우수한 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다. ⑦ 국토교통부장관은 지가공시 행정의 합리적인 발전을 도모하고 표준지공시지가와 개별공시지가와의 균형유지 등 적정한 지가형성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 개별공시지가의 결정ㆍ공시 등에 관하여 시장ㆍ군수 또는 구청장을 지도ㆍ감독할 수 있다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가업자의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제17조(개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준) ① 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사ㆍ산정하여야 한다. ② 제1항에 따른 기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 지가형성에 영향을 미치는 토지 특성조사에 관한 사항 2. 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지(이하 "비교표준지"라 한다)의 선정에 관한 사항 3. 법 제3조제7항에 따른 토지가격비준표(이하 "토지가격비준표"라 한다)의 사용에 관한 사항 4. 그 밖에 개별공시지가의 조사ㆍ산정에 필요한 사항 제18조(개별공시지가의 검증) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 본문에 따라 개별토지가격의 타당성에 대한 검증을 의뢰하는 경우에는 같은 조 제4항에 따라 산정한 전체 개별토지가격에 대한 지가현황도면 및 지가조사자료를 제공하여야 한다. ② 법 제10조제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가업자는 다음 각 호의 사항을 검토ㆍ확인하고 의견을 제시하여야 한다. 1. 비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항 2. 개별토지 가격 산정의 적정성에 관한 사항 3. 산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항 4. 산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항 5. 그 밖에 시장ㆍ군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항 ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제10조제5항 단서에 따라 감정평가업자의 검증을 생략할 때에는 개별토지의 지가변동률과 해당 토지가 있는 읍ㆍ면ㆍ동의 연평균 지가변동률(국토교통부장관이 조사ㆍ공표하는 연평균 지가변동률을 말한다) 간의 차이가 작은 순으로 대상 토지를 선정하여야 한다. 다만, 개발사업이 시행되거나 용도지역ㆍ용도지구가 변경되는 등의 사유가 있는 토지는 검증 생략 대상 토지로 선정해서는 아니 된다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 개별토지 가격의 검증에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 이 경우 검증의 생략에 대해서는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가업자에게 검증을 의뢰할 수 있다. 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 국유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○(39㎡)와 ○○○-○○(149㎡) 토지에 대하여 피청구인으로부터 사용허가를 득하여, 청구인 소유의 주유소 내 부지 일부로 사용하고 있다. 나) 피청구인은 2017. 5. 31. 이 사건 토지의 2017. 1. 1.기준 개별공시지가를 각 3,061,000원/㎡과 3,033,000원/㎡으로 결정·공시하였고, 이 사건 토지의 2016. 1. 1. 기준 개별공시지가는 각 2,993,000원/㎡, 2,996,000원/㎡ 였다. 다) 피청구인이 조사한 이 사건 관련 토지들의 특성현황은 아래와 같다. < 이 사건 토지 특성조사 현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271251"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271255"></img> < 청구인 소유 토지 특성조사 현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271257"></img> 라) 2015. 4. 24. 국유재산관리기관인 자산관리공사는 이 사건 토지의 공부상 지목과 현황지목을 일치시키고자 피청구인에 지목변경 신청하였고, 이에 피청구인은 이 사건 토지의 지목을 하천에서 주유소용지로 변경하였다. 마) 개별공시지가를 기준으로 이 사건 토지에 대한 사용료를 부담하는 청구인은 2017. 6. 26. 피청구인에게 개별공시지가를 하향 조정해 줄 것을 요청하는 취지로 이의신청하였다. 바) 이에 피청구인은 부동산 가격공시에 관한 법률 시행령 제22조 제2항에 따라 감정평가업자에게 검증을 의뢰하였고, 2017. 7. 21. ○○시부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분하였다. 2) 부동산 가격공시에 관한 법률 제10조 제1항에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 국세·지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 동법 제25조에 따른 시·군·구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 ‘개별공시지가’라 한다)을 결정·공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. 한편 같은 법 동조 제4항에 의하면 시장·군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하고, 동조 제5항에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정·공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 동법 시행령 제17조 제1항에 의하면 국토교통부장관은 법 제10조 제4항에 따른 개별공시지가 조사·산정의 기준을 정하여 시장·군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 어떠한 건축행위도 할 수 없는 토지임에도 불구하고, 건축행위를 자유로이 할 수 있는 청구인 소유의 주유소 부지(○○동 ○○○-○)의 지가인 2,794,000원/㎡ 보다도 높게, 최초 임대 당시 적용한 인근 부지인 ○○동 ○○○의 2017. 1. 1.기준 공시지가 1,046,000원/㎡ 보다 3배 이상 높게 개별공시지가가 책정된 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 개별공시지가는 부동산 가격공시에 관한 법률과 개별공시지가 조사산정지침(국토교통부장관)에 의거 비교 방식에 의하여 산정되고, 비교표준지와 산정대상 필지의 토지 특성을 비교하여 서로 다른 토지특성에 대한 가격배율을 토지가격 비준표에서 추출한 다음 비교표준지의 공시지가에 곱하여 개별공시지가를 산정하도록 하고 있다. 먼저, 일단지라 함은 용도상 불가분의 관계에 있는 2필지 이상의 일단의 토지를 의미하며, 용도상 불가분의 관계라 함은 지적공부상 2필지 이상의 토지가 일단을 이루어 같은 용도로 이용되고 있으며, 이러한 이용이 사회적·경제적·행정적 측면에서 합리적이고 해당 토지의 가치형성 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 말한다. 이 사건 토지는 국유지인 하천부지를 청구인이 2012년경 유상으로 임대받아 현재까지 사용 중이며, 2개의 용도지역(제3종 일반주거지역과 제1종 일반주거지역)에 저촉되고 있다. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(잡,882㎡)(이하‘청구인 소유 부지’라 한다)는 2006년경 위험물 저장 및 처리시설로 건축허가를 받아 이 사건 토지와 함께 주유소 부지를 조성하였다. 청구인 소유 부지와 이 사건 토지는 주유소 부지로 함께 이용 중이나 당시 건축허가 도면을 살펴보면 별도로 허가를 받았으며, 추후 이용자들의 편의를 위하여 이 사건 토지를 임대하여 부대시설로 사용하고 있어 일단을 이루고 있으나, 건축물 등이 연속해 있지 아니하여 언제든 분리가 가능하므로 용도상 불가분의 관계에 있다고 보기 어려워 일단지로는 불 수 없다. 반면 이 사건 토지 2필지는 일단을 이루어 주유소 부대시설(통행로)로 이용 중이므로 이를 일단지로 보는 것이 적합하다고 판단된다. 이를 기준으로 이 사건 토지의 특성을 살펴보았을 때, 형상과 도로접면이 부정형, 중로각지가 아닌 세장형, 소로한면이고 용도지역에 대하여는 일단지를 기준으로 면적별 가중치가 적용되어야 할 것으로 판단된다. 결국 이 사건 토지는 토지특성 중 형상 및 도로접면, 용도지역에 대한 가중치 등이 사실과 다르게 조사·적용된 것으로 확인되므로 개별공시지가의 재산정이 필요하다고 할 것이므로, 이 사건 토지에 대한 청구인의 주장은 이유가 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.