개인별주민등록표 무효청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군을 상대로 1994. 5. 6.자 청구인 부친 망 ○○○ 명의의 인감대장은 진정하게 성립된 것이 아니라는 취지의 소(수원지법 여주지원 2009가합913)를 제기하여 2010. 8. 26. 기각판결을 받았고 이후 ○○고등법원과 대법원에 항소와 상고를 하였지만 모두 기각판결을 받은 바 있는데, 이후 청구인은 피청구인(담당공무원 ○○○)이 위 1심 소송 중 제출한 ○○○의 개인별주민등록표의 무효를 확인하는 취지로 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 부친 ○○○은 1992. 2. 7. ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○로 전입하였고 1993. 7. ○○리 ○○○-○번지 등 4필지와 1995. 4. ○○리 ○○○-○번지를 ○○○ 명의로 소유권이전등기를 경료 하였고, 1995. 4. 23. 사망하여 청구인이 ○○리 ○○○번지로 사망신고를 하였다. 그런데 ○○○ 사망 후 ○○리 일대의 ○○○ 소유 토지가 불법으로 타인에게 이전된 사실을 알게 되었고 이들이 제시한 매도증서나 매매계약서에 날인된 인감이 상이하여 소유권이전등기 말소를 구하는 민사소송을 제기하였고 피청구인은 ○○○의 ○○리 ○○○-○번지 인감대장과 인감증명발급대장을 법원에 제출하여 감정목적물로 지정되어 법원 감정인의 감정 결과 동일한 인영으로 감정되어 패소하였다. 이후 2009년 주소지가 다른 인감대장이 존재하여 ○○군을 상대로 인감무효확인 등 소송을 제기하였고 당시 피청구인은 전입주소지가 ○○리 ○○○-○번지라고 기록, 도장을 날인한 ○○○의 개인별주민등록표를 법원에 제출한 바 있다. 2) 청구인은 당시 증거자료가 불충분하고 행정기관에서 제출한 공문서가 위조되었다는 사실을 전혀 몰랐기에 패소하였으나 패소 후 행정기관에 정보공개를 통해 수많은 증거를 확보하여 공문서가 위조되었다는 사실을 알게 되었으며 심판 청구한 ○○○의 개인별주민등록표는 전체적으로 그 내용이나 형식 등이 법령에 저촉되어 중대하고 명백한 흠결이 있기에 무효이다. 가) 주민등록법 제3041호 시행령은 1978. 9. 1.부로 시행하였으나 ○○○의 개인별주민등록표의 최초 작성일자는 1978. 6. 23.자로 기록되었는바, 법 시행령이 시행되기 전에 작성되었다. 나) ○○시 시보 제681호에 근거하여 ○○동은 1978. 10. 10.부로 분동되었는데 1978. 6. 23.자 ○○동장의 직인이 주민등록표에 날인되었는데, 1978. 6. 23.자 당시 방배동장의 직인이 날인되어야한다. 다) 청구인의 개인별주민등록표 최초 작성란의 작성자가‘○○○’지방행정주사보의 고무 스탬프인이 찍혀 있어 ○○구청에 정보공개를 의뢰하여‘○○○’과 일치하는 대상자가 없음을 확인하였고, 청구인 개인별주민등록표상‘○○○’옆 ○○○의 한글도장과 ○○○의 개인별 주민등록표의 주소지 전입 기록 확인란의‘○○○’이라는 한글도장이 동일하므로 ○○○의 개인별주민등록표는 권한 없는 자에 의해 작성된 공문서이므로 무효이다. 라) 피청구인이 2009년 법원에 제출한 주민등록표 색인부는 1992년 ○○구 ○○동사무소의 주민등록표 색인부와 현저한 차이가 있는데, 대통령령 제13390호(1991. 6. 19. 시행) 사무관리규정 제76조에 근거 ‘서식승인의 표시’가 ○○동사무소 주민등록표 색인부의 경우 아래한계선 왼쪽 밑에 서식승인번번호와 승인일자 표시가 있고 오른쪽 밑에 용지의 규격, 지질 및 단위당 중량 표시가 있는 반면 피청구인이 2009년 법원에 제출한 ○○군 ○○면사무소의 주민등록표 색인부와 인감증명발급대장에는 서식승인의 표시가 없는 전산작업 용지로 작성되어있는 바 이는 2005년 이후 법원에 제출하기 위해 임의로 만들어진 문서임을 증명한다. 그리고 피청구인이 2009년 법원에 제출한 주민등록표 색인부(○○군 ○○면사무소)는 마지막 칸이 공란이나 ○○○의 도장이 날인된 ○○○의 인감증명원 주소이동사항 2번을 보면 1992. 12. 31. 자로 ○○면 ○○리 ○○○번지 14통으로 전입한 기록이 있으므로 이는 ○○군 ○○면사무소가 작성한 서식으로 ○○리 ○○○번지의 전입기록이 된 영구보존문서원본인 1992년 주민등록표 색인부가 존재한다는 것을 반증한다. 마) ‘신거주지 변경 신고제도 개편’에 의해 주민의 편의를 위해 최종 전입주소지 신고만으로 주민등록 주소지 이동이 되어 청구인이 1992. 2. 7. ○○군 ○○면사무소를 방문하여 ○○○에 대하여 ○○면 ○○리 ○○○로 전입신고서를 작성 제출하였고, 이에 ○○구 ○○동 ○○○-○호 ○○○의 주민등록표가 1992. 2. 7.부로 ○○동사무소 주민등록색인부에 수기로 기재(전출지 주소 ○○면 ○○리 ○○○로 기재됨)후 ○○군으로 송부하였다. 그럼에도 ○○○의 개인별주민등록표를 보면 92. 2. 7.부로 ○○리 ○○○-○번지로 기재되어 있고 ○○○의 전입확인도장 날인이 되어 있고, 95. 5. 10.부 ○○리 ○○○-○번로 사망신고를 접수 확인했다는 적색펜의 기록이 있다. 현재 ○○군 ○○면사무소에서 보관중인 ○○○의 인감 관련 문서는 2개가 존재하는데 개인별주민등록표 내 인감과 94. 5. 6.자 ○○○이 작성 발급한 인감대장인데 두 문서의 주소지는 모두 ○○리 ○○○-○번지이다. 바) 청구인은 1992. 2. 7.부로 ○○○을 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○로 전입시킨 후 ○○○ 명의로 1993. 7. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 토지 등 4필지에 대해서 등기신청을 하여 매매에 의한 소유권 이전등기를 하고 1995. 4. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에 대하여 상속에 의한 소유권 이전등기를 하였는데, 이는 93년 7월과 95년 4월 등기신청에 필요하여 ○○면사무소가 발급한 문서내용에 대하여 ○○등기소가 신청인의 성명(○○○)과 주소(○○리 ○○○) 면밀히 검토하여 두 번의 등기권리증을 발급하였다는 것이며 즉 ○○리 ○○○번지 개인별주민등록표 내 인감이 존재한다는 것을 반증하는 것이다. 철저한 기록과 검증을 통하여 발급되는 등기권리증은 부동산의 권리관계를 나타내는 주요한 사항이므로 첨부서류가 완비되지 않거나 기재사항이 잘못되어 있으면 접수되지 않는 것이 원칙이다. 사) 그리고 청구인이 정보공개청구로 확인한 ○○○의 사망신고서와 본적지신고서류에 최종사망주소지는 ○○리 ○○○번지라고 기록되어 있다. 이는 실제 1995. 5. 10.자 사망신고를 접수하였던 공무원은 ○○면 ○○리 ○○○번지 ○○○의 세대별 주민등록표 정리, 개인별 주민등록표 정리, 주민등록증 회수, 호적부 정리, 인구동태신고서 송부업무를 처리하였다는 것이며 이 또한 ○○리 ○○○번지 개인별주민등록표 내 인감이 존재한다는 것을 반증하는 것이다. 아) 청구인 가족은 1978년 개인별 주민등록표가 작성되었는데 세대주 ○○○과 세대원(망 모 ○○○, 장남 청구인 ○○○, 차남 ○○○, 딸 ○○○)의 주소지는 1980년까지 함께 거주하였는데 출가 전 가족은 세대주와 세대원으로 동일한 거주지에 살았는데도 주소지가 다르고 같은 년도의 직인이 육안으로 보아도 달라 포랜식 센터에 감정을 의뢰할 필요도 없이 일반적인 상식과 좀 더 각별한 관심을 가지고 직인부 정보공개와 시보, 구보에 등록한 직인을 비교해도 위조되었다는 사실을 확인할 수 있다. 자) ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지 토지에 대하여 1994. 12. 7.자로 ○○○은 등기명의인 표시변경(등기원인 ○○면 ○○리 ○○○번지로 전거)을 함과 동시에 ○○군 ○○리 산○○번지 부동산을 채무자 청구인(○○○) 근저당권자 용해환기로 근저당권을 설정하였는데, 근저당권을 설정할 때는 ○○○의 인감증명서를 첨부하여야 하며 ○○○은 장남인 청구인 ○○○를 통해 법률행위를 하였고 ○○리 ○○○번지로 ○○○이 발급해준 임감증명서를 첨부하였던 것이다. ○○등기소는 근저당권 설정시인 1994. 12. 7.자 ○○○의 공법상 주소지인 주민등록등본이나 초본의 주소지가 ○○면 ○○리 ○○○번지였기에 등기명의인 표시변경과 동시에 인감증명서인 첨부서류를 확인하고 동시에 근저당권설정을 실행하였던 것이고, 이러한 사실은 ○○○이 작성한 ○○리 ○○○-○번지 94. 9. 30.자 인감증명 발급대장은 허위의 위조된 공문서임을 입증한다. 3) 위에서 주장한 바와 같이 ○○○의 개인별주민등록표는 권한 없는 자에 의해 작성되었으며 작성에 있어 법령과 형식에 중대하고도 명백한 흠결이 있는 공문서이므로 무효이므로 면밀히 검토하여 이 세상에 다시는 이런 일들이 없도록 공무원의 귀감이 되는 사건이 되었으면 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 1995년에 사망한 부친 ○○○의 자로 과거 ○○○ 소유 토지인 ○○면 ○○리 ○○○번지가 위조 또는 허위의 인감으로 매도되었음을 주장하며 ○○군을 상대로 인감무효확인 등 소송을 제기하였고, ○○○(○○면 ○○리) 및 ○○○(○○군 소속 공무원)을 상대로 망 ○○○의 세대별주민등록표, 개인별주민등록표, 주민등록색인부를 위조하여 제출하였다는 내용으로 수원지방법원 여주지검에 고소하였으나 소송에서는 패소확정되고 수사결과 무혐의 처분되었다. 이에 청구인은 위 소송 중 사실관계확인 자료로 제출된 개인별주민등록표가 무효임을 주장하며 이 사건 심판청구를 하였다. 2) 청구인은 이 사건 개인별주민등록표가 위조된 것이라고 주장하고 있으나 청구인의 고소에 따른 2015형제1856 불기소결정서에 따르면 개인별주민등록표에 날인된 ○○동장, ○○동장, ○○면장, ○○동장의 직인 날인 및 그 인영, 관인대장, 관인이력카드 원본을 대검찰청 과학수사담당관실에서 감정한 결과 위조되었다고 보기 어려워 무혐의 처분된 바 있다. 3) 청구인은 ○○○의 인감대장이 2개라고 주장하나, 1991. 1. 14.자로 인감증명법이 개정됨에 따라 개인별주민등록표에 있는 인감은 1992. 1. 1.자로 일괄 직권 말소되고 이후 신청에 의해 인감대장을 신규로 만들어야 인감증명을 발급받을 수 있었으므로 1992. 1. 1.부터 1994. 5. 6. ○○○이 인감대장을 만들기 전까지 인감대장은 존재하지 않았다. 또한 청구인은 1993. 7. ○○리 ○○○-○번지 등 4필지를 매수하며 소유권이전등기가 이루어졌고 소유권이전등기 신청서에 주소지가 ○○리 ○○○번지로 기재되었다는 것을 이유로 당시 ○○○의 개인별 주민등록표 내 인감이 존재한다고 주장하나 매매에 의한 소유권 이전 시 매수인의 인감은 필요하지 않다. 따라서 위 매매계약을 근거로 1993년에 ○○○의 개인별 주민등록표에 인감이 존재했다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 4) 청구인은 피청구인 또는 타인이 위조한 인감으로 등록한 인감대장(○○리 ○○○-○번지 주소기재)으로 인하여 감정결과 소송에서 패소하였다고 주장하고 있으나 2009가합913 판결내용에서 확인할 수 있다시피 1994. 5. 6.자 인감대장이 만들어진 이후 1994년과 1995년에 청구인이 ○○○의 인감증명서를 발급받은 기록이 있다. 당시 인감증명발급을 위해서는 인감을 보유하고 있어야 했는데, 청구인의 주장대로 인감대장이 이미 타인에 의해 위조된 인감으로 만들어진 것이라고 한다면, 1994년과 1995년에 청구인이 인감증명서 발급 시 제출한 인감은 어떤 경로로 취득한 것인지 납득이 가지 않는다. 5) 아울러 ○○구청 소속 ○○○의 근무이력이 개인별 주민등록표에 기재된 내용과 다르다는 주장에 대해서는 관계기관에 의견을 조회한 결과 ‘1995년을 기준, 재직자 및 당시 보관된 인사기록카드(퇴직자 포함)를 토대로 현재 ○○구 재직 및 퇴직 직원에 대한 자료가 관리되고 있기에, 현 인사 기록자료에는 ○○○의 개인별주민등록표상 최초 작성자 ○○○(○○○)과 일치하는 대상자가 확인되지 않는다’는 ○○구의 답변이 있었고, 이 사건 개인별주민등록표의 최초 작성일이 개인별주민등록표 제도 시행일과 차이가 있다는 청구인의 주장, 직인 란에 방배동장의 직인이 날인되었어야 하나 ○○동장의 직인이 날인되어 있다는 주장 등에 대해서는 관계기관에 의견을 조회중이다. 6) 앞서 살펴본바와 같이 청구인의 주장은 잘못 판단된 부분이 상당히 많으며 소송과 수차례의 수사기관의 수사결과 무혐의된 사항을 참고하여 청구인의 주장을 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주민등록법】[시행 2015.1.22.] [법률 제12844호, 2014.11.19., 타법개정] 제7조(주민등록표 등의 작성) ① 시장·군수 또는 구청장은 주민등록사항을 기록하기 위하여 전산정보처리조직(이하 "전산조직"이라 한다)으로 개인별 및 세대별 주민등록표(이하 "주민등록표"라 한다)와 세대별 주민등록표 색인부를 작성하고 기록·관리·보존하여야 한다. ② 개인별 주민등록표는 개인에 관한 기록을 종합적으로 기록·관리하며 세대별(世帶別) 주민등록표는 그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록·관리한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 주민에게 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다. ④ 주민등록표와 세대별 주민등록표 색인부의 서식 및 기록·관리·보존방법 등에 필요한 사항과 주민등록번호를 부여하는 방법은 대통령령으로 정한다. 제8조(등록의 신고주의 원칙) 주민의 등록 또는 그 등록사항의 정정, 말소 또는 거주불명 등록은 주민의 신고에 따라 한다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있으면 예외로 한다. 【주민등록법 시행령】 제6조(주민등록표 등의 작성) ① 법 제7조에 따른 개인별 주민등록표는 별지 제1호서식에 따라 작성하고, 세대별 주민등록표는 별지 제2호서식에 따라 작성한다. ② 세대별 주민등록표의 등재순위는 세대주, 배우자, 세대주의 직계존비속의 순위로 하고, 그 외에는 세대주의 신고에 따른다. 다만, 「민법」 제779조에 따른 가족의 범위에 속하지 아니하는 사람은 동거인란에 기록한다. ③ 법 제7조에 따른 세대별 주민등록표 색인부는 별지 제3호서식의 세대명부와 별지 제4호서식의 주민등록 전출자 명부 및 별지 제5호서식의 주민등록 전입자 명부에 따른다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 판결문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군을 상대로 1994. 5. 6.자 청구인 부친 망 ○○○ 명의의 인감대장은 진정하게 성립된 것이 아니라는 취지의 소(수원지법 여주지원 2009가합913)를 제기하여 2010. 8. 26. 기각판결을 받았고 이후 ○○고등법원에 항소(○○고등법원 2010나88707)하였으나 2011. 5. 13. 기각판결을 받았고 대법원에 상고(대법원 2011다44832)를 하였지만 2011. 9. 29. 기각판결을 받았다. 나) 청구인은 2015. 8. 31. 피청구인(담당공무원 ○○○)이 위 1심 소송 중 제출한 ○○○의 개인별주민등록표의 무효를 확인하는 취지로 행정심판을 청구하였다. 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」제2조 및 제3조에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 그리고 같은 법 제5조 및 제13조에 의하면 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판인데 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 청구인은 피청구인이 2009. 9. 경 수원지방법원 여주지원에 제출한 ○○○의 개인별주민등록표는 위조되었고 내용이나 형식이 법령에 저촉되어 중대하고 명백한 흠결이 있어서 무효임을 주장하나, 개인별 주민등록표는 개인의 주민등록에 관한 기록을 종합적으로 기록·관리한 행정청의 자료에 불과하므로 ○○○의 개인별 주민등록표 그 자체는「행정심판법」에서 정한 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분이라 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 청구한 것으로써 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.