가칭 질서위반법의 체계와 이른바 질서위반행위의 구조

최근 우리 법무부는 질서위반법제정분과특별위원회를 발족시켰다. 법무부가 사용하고 있는 질서위반법이라는 명칭은 오래전부터 우리에게 비범죄화의 성공사례로 소개되어 온 독일의 질서위반법에서 유래한다. 독일의 질서위반법은 일정한 행위종류를 범죄라는 범주 속으로 묶지 않고 이른바 ‘질서위반행위(Ordnungswidrigkeit)’로 명명한 후에 거기에 대해 ‘질서위반금(Bussgeld)’이라는 금전적 제재를 부과하고 있다. 여기서 질서위반행위란 범죄행위에 비하여 그 불법내용이나 비난의 정도가 경미하고 사회윤리적 반가치판단의 측면에서도 범죄행위에 비해 정도가 낮은 경우를 가리키고, 질서위반행위에 대한 제재수단인 질서위반금이란 형벌의 일종인 벌금과 구별되는 독자적인 성격의 금전적 제재수단을 말한다. 그러므로 우리나라에서 제정될 가칭 질서위반법이라는 법률을 통해서도 비범죄화를 최우선과제로 내세운다면 어떤 행위종류들을 질서위반법에서 비범죄화시켜야 할 것인가가 관건이 된다. 그러나 알려진 바에 의하면 법무부는 가칭 질서위반법을 통해서 기존의 과태료부과대상행위에 대한 부과절차를 통일화하고 이를 간소화하여 법집행의 효율성을 제고하려는 요구까지도 실현하려고 한다. 따라서 우리의 질서위반법에는 비범죄화의 목적도 달성해야 하는 동시에 과태료부과요건을 일관성 있게 유형화·정형화하는 통칙규정 및 실효성 있는 징수절차에 관한 규정도 마련해야 한다. 그러나 이러한 두 가지 과제를 질서위반법이라는 하나의 법률 속에 무리 없이 실현하는 일은 어려운 것처럼 보인다. 그럼에도 불구하고 질서위반법을 통해 이 두 가지 과제를 동시에 실현해야 하는 것이 우리의 현실이라면 질서위반법의 규율대상은 물론이고 그 제재의 집행절차까지도 이원화하는 방안, 즉 질서위반법의 한국화를 모색하는 수밖에 없을 것 같다. 따라서 이 글은 질서위반법의 한국화를 위해 다음과 같은 제안을 한다. 우선 한국형 질서위반법은 두 가지 범주의 질서위반행위를 대상으로 삼는다. 제1범주로는 단순 행정의무위반행위를 규율대상으로 하여 그에 대해 과태료라는 법효과를 부과한다.제2범주로는 범죄행위에 비해 불법 및 비난의 정도가 경미한 행위로서 공동생활의 질서유지를 위해 국가가 만든 금지 및 명령에 위반한 이른바 범칙행위를 규율대상으로 삼는다. 범칙행위는 비록 경미한 정도이지만 타인에 대한 법익침해가 있고, 사회에 유해한 결과 및 그 위험성을 야기하는 행위종류이다. 따라서 범칙행위로서의 질서위반행위는 질적인 측면에서는 형법상의 범죄와 다를 바 없으나 양적인 측면에서만 경미한 사회유해성 내지 법익침해성을 가지고 있으므로 행정질서벌인 과태료가 아닌 - 과태료보다는 중하고 형벌보다는 경한 - 별도의 독자적인 제재수단을 부과하는 것이 타당하다. 다음으로 질서위반행위에 대해서는 어쨌든 형벌 이외의 제재수단이 부과되는 것이고 그 위반사항이 전과기록 등에도 남지 않는 효과가 있기 때문에 질서위반행위가 신속·간이절차에서 처리되어 행정의무의 이행을 효과적으로 확보하거나 법집행의 효율성을 높이는 것이 합리적인 태도일 것이다. 그러나 다른 한편, 과태료가 아니라 형벌과 과태료의 중간급정도의 제재를 받게 될 범칙행위에 대해서까지 신속·간이절차규정만을 마련하여 대응하게 되면 종래 범죄라는 개념카테고리 속에 있을 때 보다 위반자에게 더 불리하게 작용할 수가 있다. 결론적으로 말해 질서위반법에는 그 위반행위의 요건을 규정하는 실체적 측면에서부터 그 구성요건을 유형화·정형화하는 통칙규정이 필요하다. 뿐만 아니라 질서위반법에는 위반행위를 확정하는 절차적 측면에서 행정공무원의 자의적인 법집행으로부터 시민의 인권을 보장하기 위한 안전장치가 마련되어 있어야 한다.