제주도 행정계층구조 개편에 대한 헌법적 검토

현재 제주도는 최근 실시된 주민투표에 의해 채택된 제주도 행정계층구조 개편안을 추진하고 있다. 개편안의 용은 도를 하나의 광역자치단체로 개편하고 기초단체인 4개 시․군을 폐지하되, 도를 2개시로 통합하고 그 시장은 임명제로 하며, 시․군의회를 폐지하고 도의회를 확대하는 것을 골자로 하고 있다. 이에 따라 추후 제주도와 정부는 이러한 개편안을 실행에 옮기기 위한 입법을 추진할 것으로 예상되고 있다. 그런데 이번 개편안의 내용은 헌법적 시각에서 볼 때 많은 문제점을 지니고 있다. 또한 이러한 행정계층구조의 개편논의가 - 구체적 내용에서는 다소 차이가 있지만 - 제주도 이외의 다른 지역에서도 진행되고 있다는 점을 감안할 때 제주도 행정계층구조의 개편안에 대한 헌법적 검토는 매우 중요하고 시급하다고 하겠다. 이번 개편안은 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 지방자치의 제도적 보장, 특히 자치단체보장의 본질적 내용을 침해한다. 둘째, 지방자치제도의 기능인 주민근거리행정과 다원적 민주주의 및 권력통제의 실현기능을 형해화시킨다. 셋째, 지방자치단체간의 사무분배의 원칙에 부합되지 않는다. 넷째, 체계정당성의 원칙에 반한다. 다섯째, 행정업무수행에 있어서의 보충성의 원칙에 위반된다. 여섯째, 생활권을 무시하고 있다. 일곱째, 지방자치법 제4조에 위배된다. 여덟째, 절차상 위법이다. 아홉째, 비례의 원칙과 평등의 원칙에 위반된다. 열째, 해당 지역주민 등의 기본권을 침해한다. 이처럼 이번 개편안은 헌법상 정당화되기 어렵다. 즉, 한편에서는 주민투표실시 등 그 추진과정에 있어서 절차상의 위헌․위법성을 부인하기 어렵고, 다른 한편 그 내용에 있어서 제주도에서의 모든 기초단체를 폐지하는 것 자체가 위헌인 것이다. 행정계층구조 개편이라는 미명하에 천신만고 끝에 쟁취해서 어렵게 자리를 잡아가고 있는 지방자치제도의 근본 틀을 훼손해서는 안 될 것이다. 무릇 모든 정치적․행정적 결정의 과정과 내용은 헌법의 틀을 벗어나서는 안 되고, 그것이 바로 법치주의의 정신이다.