미국-덤핑마진 산정 방식, 법규(Zeroing) 사건
A Commentary on the United States-Laws, Regulations and Methodologies for Calculating Dumping Margins (“Zeroing”) Case
김승호(외교통상부)
70호, 171~196쪽
초록
이 사건은 소위 ‘마이너스 덤핑마진’, 즉 수출가격이 정상가격보다 높을 경우 그 차액을덤핑마진 산정시 0으로 처리하는 미국의 덤핑마진 산정방식에 대해 EC가 시비한 것이다. 이 사건은 제로잉이 원 조사단계 뿐 아니라 관세정산절차(연례재심)에서도 위반된다고 확인함으로써 제로잉의 불법성을 명확히 하였다는 점에서 큰 의의가 있다. 상소기구의 판결은제로잉이 그 자체로 시비할 수 있는 조치라고 확인함으로써 제로잉이 원천적으로 금지될 수있는 길을 열어 놓았으며 비록 ‘as applied’의 경우 이기는 하지만 제로잉을 연례재심에서적용하는 것은 관련 협정에 불합치하는 것이라고 확인함으로써 여타 재심에서 제로잉을 적용하는 것이 금지될 가능성이 매우 높아 졌다. 이 사건의 쟁점은 크게 3가지, i) 원 조사단계에서 ‘모델별 제로잉’(average to average 비교)을 적용한 15개 사례(as applied)가 합법인지 여부, ii) 원 조사단계에서의 ‘모델별 제로잉’ 관행 자체가 WTO 규정과 합치되는지 여부, iii) 연례재심에서 적용된 16개 ‘단순 제로잉’ 사례(as applied)가 합법인지 여부였다. i) 의 경우 패널은 이전 사건 판례를 인용하여 제로잉이 허용되지 않는다고 판정하였고 이는 상소되지 않았다. ii)의 경우 패널은 不文의 제로잉관행도 그 자체로 WTO 분쟁해결절차 대상이 될 수 있는 규범(norm)에 해당되며 원 조사단계에서 적용하는 것은 반덤핑협정 제2.4.2조 위반이라고 판시하였다. 상소기구는 불문조치의 존재 판정을 위한 기준(threshold)를 패널보다는 훨씬 높게 책정하기는 하였으나 판정의결론 자체는 지지하였다. 만일 상소기구가 이를 지지하지 않았다면, 다시 말해 제로잉 관행은 as such claim을 제기할 수 있는 규범이 아니라고 판정하였다면 제로잉에 대해서는 해당건건 마다 분쟁을 제기하여 건별로 불합치 판정을 받아야 할 것이다. 그러나 상소기구가 비록 불문의 조치라 하더라도 WTO 분쟁해결의 대상이 될 수 있음을 명백히 함으로써 원 조사 단계에서 제로잉을 적용하는 것은 이제 매우 어렵게 되었다. iii)의 경우가 이번 사건의최대 쟁점이었다. 패널은 문리해석에 치중하여 제2.4.2조는 원 조사 단계에 적용되는 것이라고 해석, 연례재심에서 ‘단순 제로잉’(average to transaction 비교)을 적용하는 것은 제2.4.2 조에 위반되지 않으며 결과적으로 제제9조 제3항에도 합치된다고 판단하였으나 상소기구는제2.4.2조의 표현에 구애되지 않고 제제9조 제3항과 GATT 제6조 제2항에 표명된 원칙에입각하여 제로잉이 동 조항에 합치되지 않는다고 판시하였다. 상소기구의 판정 논리는 제로잉 이 여러 차례 WTO 심리 대상이 된 매우 중요한 이슈인 점에 비추어 볼 때 다소 투박하고 정치하지 못해 보인다. 다분히 제로잉 자체를 부정적으로 보고 이를 원천적으로 금지시킴으로써 패널 단계에서 여러 차례 야기된 혼선을 정리해야겠다는 의도가 내포된 것으로추측된다. 이 사건은 또한 정부 부처의 관행도 그 자체로 WTO 분쟁해결절차의 시비대상이 될 수있다는 것을 확인한 의미가 있다. 성문 법규가 아닌 행정당국의 반복되는 행위, 관행 자체를시비할 수 있는가에 대해 이전의 판례는 부정적이거나 명백한 지침을 제공하지 못하였다. U.S.-Exports Restraints 사건 패널은 행정당국의 반복되는 관행 자체의 위법성을 논할수 있는지에 대해 패널은 관행이란 행정당국이 다르게 결정하면 일탈할 수 있는 것이므로조치 자체의 위법성 심리 가능 여부의 전제조건이 되는 자체의 독립적인 기능성(operational life on its own)을 갖지 못한다는 이유로 부정적으로 판정하였고 U.S.-India Steel Plate 사건 패널 역시 행정당국은 관행에서 일탈할 수 있는 재량이 있으므로 관행 그 자체는 강행적(mandatory)이라고 볼 수 없다는 논리를 전개하였다. 반면 U.S.-CVD EC products 사건 상소기구는 관행이 자체로 WTO의 시비대상이 될 수 있는지 여부에 대해서는 명쾌한 판정을내리지는 않았으나 미국으로 하여금 문제가 된 조치와 행정적 관행을 WTO 의무와 합치시키도록 권고하였다. 이는 관행에 대해서도 그 자체로 WTO에서 시비할 수 있다는 것으로해석된다. 그러나 U.S.-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review사건 패널은 위와 같은 묵시적인 상소기구 견해 대신 이전 두 사건 패널의 판단을 인용하여 관행은 그 자체로 시비할수 없다고 결론 내렸다. 이번 사건은 위와 같은 혼선을 정리하고 불문의 조치도 규범이 될 수 있으며 따라서WTO 분쟁해결절차에 그 자체로 시비할 수 있다는 점을 분명히 하였으며 불문의 조치 존재를 판정하기 위해 제소국이 입증해야 할 요건-피제소국 귀속 여부, 정확한 내용, 보편적이고 계속적인 적용(general and prospective application)-도 제시하였다. 이전 판례가 관행을 그 자체로 시비할 수 없다고 판단한 가장 큰 이유는 관행이란 행정당국의 판단에 따라이전과는 다르게 적용될 수 있다는 점 때문이었다. 이 사건에서 상소기구는 관행이 어느 경우이든지 보편적으로 적용되고 앞으로도 계속 적용될 수 있어야 한다는 점을 불문 조치 존재에 관한 세 가지 요건중의 하나로 적시함으로써 성문 규범과 마찬가지로 일관성 있게 적용될 수 있는 불문 조치는 그 자체(as such)를 문제삼을 수 있도록 하였다.
Abstract
This dispute concerns the application by the United States of the so-called "제로잉" methodology in anti-dumping proceedings, including proceedings for the imposition of anti-dumping 조치s, for the collection of anti-dumping duties, and for certain types of reviews. The three main substantive legal issues addressed by the Panel and Appellate Body were: (1) Is "‘모델별 제로잉’" permitted in certain original investigations cited by the European Communities? (2) Is the "practice or methodology" of "‘모델별 제로잉’" in original investigations inconsistent with WTO rules? And (3) is "‘단순 제로잉’" permitted in certain administrative reviews (i.e., U.S. duty assessment procedures)? The Panel found the use of "‘모델별 제로잉’" to be inconsistent with Article 2.4.2 and this finding was not appealed. As to the "practice or methodology" of "제로잉," the Panel considered that the DOC's " 제로잉" methodology constitutes a "norm" that couldbe subject to WTO dispute settlement and it then concluded that this methodology is inconsistent with Article 2.4.2 when used in original investigations. The Appellate Body upheld these conclusions, under slightly modified reasoning. The finding that this methodology can be challenged has important implications. If the "제로잉" methodology itself could not be challenged, investigating authorities could maintain "제로잉" as an unwritten rule that they would follow in each case, and affected Members would then have to bring claims against each instance of "제로잉" in individual WTO disputes. Finally, there was a claim against the use of "‘단순 제로잉’" in certain administrative reviews (i.e., duty assessment procedures). The Panel majority agreed with the United States and concluded that the Article 2.4.2 prohibition on 제로잉 does not apply to administrative reviews, and thus it found that 제로잉 in administrative reviews does not violate Article 2.4.2. (In addition, the European Communities also claimed that "‘단순 제로잉’" in administrative reviews violates the "fair comparison" requirement of Article 2.4. The Panel rejected this claim as well.) By contrast, the Appellate Body took a very different approach to this issue. Rather than worry about the relationship between Article 2.4.2 and Article 9.3, the Appellate Body concluded that the AD Agreement and GATT Article VI dictate that dumping margins exist only for the "product as a whole" throughout the AD Agreement, including Article 9.3. As a result, it found, 제로잉, which does not take into account the "product as a whole," was not permitted in the administrative reviews at issue. Appellate Body's conclusion and its reasoning seems somewhat cursory for such an important issue. In some ways, the Appellate Body's reasoning on this issue does not seem very convincing. A key part of the reasoning seems to focus on the italicized words "products" and "product." However, it certainly could be argued that "products" and "product" as used in the provisions at issue could refer to either the entire group of imported products or to sales of individual products. This is especially so given the special AD Agreement standard of review set out in Article 17.6(ii). Regardless, the Appellate Body's interpretation is clear, and the only issue now will be how it applies to other specific types of 제로잉 that have not yet been addressed explicitly. There are still a number of different types of 제로잉 and types of anti-dumping proceedings that remain to be judged in terms of whether 제로잉 is permitted. In most situations, the Appellate Body's strong condemnation here seems likely to lead to a similar finding of violation. For example, in the transaction-to-transaction comparison recently addressed in the Final Lumber AD Determination, Article 21.5 panel report (in the context of an original investigation), it certainly seems probable that the Appellate Body will reach the conclusion that the 제로잉 at issue is prohibited. This conclusion could apply to other calculation methods that do not take into account the product "as a whole" as well.
- 발행기관:
- 법무부
- 분류:
- 법학