독일의 지방자치행정보장- 내용과 제한 그리고 그 한계: 특히 과잉금지의 적용여부
Garantie und Grenze der deutschen kommunalen Selbstverwaltung
김대환(탐나대학교)
33권 1호, 563~590쪽
초록
지방자치는 우선은 국가조직법으로 파악된다. 이렇게 파악된 지방자치는 권력분립과 민주주의적 요소로서 나타난다. 따라서 지방자치는 무엇보다도 제도보장으로서 의미가 있다. 이에 따르면 법적으로 보장된 제도라고 하는 것은 국가의 형성 하에 놓여 있게 되고, 제도의 존속과 그 핵심영역이 보장되는 한 입법자에게는 광범위한 형성의 자유가 주어진다. 따라서 지방자치제도를 어떻게 형성할 것인가는 많은 부분 입법자의 재량에 속한다. 그러나 다른 한편으로 그러한 형성은 입법자의 임의에 맡겨져서는 안 된다. 지방자치단체는 지역 지방자치단체에 뿌리를 두고 있거나, 그와 특별한 관계가 있고 지방자치단체에 의해 자기 책임 하에 독자적으로 처리될 수 있는 그러한 지역 공동체의 사무를 특별한 수권 없이도 헌법 직접적으로 처리할 수 있지 않으면 안 된다. 여기서 연방헌법재판소는 입법자는 원칙적으로 지방자치단체를 위한 헌법상의 임무배분원칙과 그 과제수행에 있어서 지방자치단체의 자기책임성 내지는 자율성의 우위를 존중하지 않으면 안 된다고 하는 새로운 판단개념을 발전시키고 있다. 문제는 이 새로운 개념이 비례성의 원칙을 대체하는지의 여부이다. 논의의 핵심은 과잉금지가 원래 국가와 개인의 관계에서 발전된 개념이기 때문에 우선은 국가조직법상으로 확대될 수 있는지의 여부와, 국가적 형성을 필요로 하는 제도보장으로서의 지방자치행정에, 자유와 권리의 침해적 관점과 관련하여 발전되어 온 과잉금지가 적용될 수 있는지의 여부이다. 이와 관련하여서는 전적으로 확대할 수 있다고 보는 견해가 있는 반면에, 일정한 주관적 법적지위가 관련되는 경우에 한하여 적용될 수 있다고 보는 견해도 있다. 그러나 이 경우에도 과잉금지를 기본권적 특성에 자리매김하는 한 적용될 여지는 없다. 더구나 과잉금지를 기본권의 방어권적 특성과 관련짓는 경우에는 형성을 필요로 하는 제도보장으로서의 지방자치행정권의 제한에 적용될 여지는 더욱 없어지게 된다.
Abstract
Bei allen institutionellen Garantien ist Ausgestaltungsbefungnis des Gesetzgebers zunächst einmal dadurch begrenzt, dass er den Bestand der Institution als solchen nicht beseitigen darf. Der Gesetzgeber muß auch den Kernbereich oder den Wesensgehalt der institutionellen Garantie schützen. Nach den Rechtsprechungen des Bundesverfassungsgerichts werden drei Garantieebenen, also Rechtssubjektsgarantie, Rechtsinstitutionsgarantie und die subjektive Rechtsstellungsgarantie, der institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung entnommen. Besonders sichert die Rechtsinstitutionsgarantie den Kommunen einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Ausführung der Geschäfte in diesem Gebiet. Der Gesetzgeber muß außerhalb des Kernbereichs, nämlich im sogenannten Randbereich bei der Ausgestaltung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltug ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses zugunsten der kommunalen gegenüber der staatlichen Zuständigkeit berücksichtigen. Soweit es um die Eigenverantwortlichkeit der kommunalen Aufgabenwahrnehmung geht, ist der Gesetzgeber verpflichtet, den Kommunen einen hinreichenden Spielraum offen zu lassen. Das BVerfG verzichtet dabei auf die Terminologie des Verhälnismäßigkeitsprinzips oder Übermaßverbots. Dahinter steht die Verstellung, dass das Verhältnismäßigkeitsprinzip seine Anwendung findet, wenn in eine Rechtsposition eingegriffen wird. Es gibt aber verschiedene Argumente darüber, ob die neuen Rechtsprechungen nach Rastede-Beschluß das Verhältnismäßigkeitsprinzip ganz aus dem Staatsorganisationsrecht verbannen.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학