참여정부의 지방분권정첵네트워크 분석: 지방분권특별법 제정과정을 중심으로

2004. 1. 16 지방분권특별법의 제정은 우리나라 지방자치 역사에서 중요한 의의를 가지고 있다. 과거와 같이 중앙정부의 일방적이고 하향식의 정책결과물이 아니라, 학계⋅시민단체⋅중앙정부⋅지방자치단체 등 입장과 이해관계가 서로 대립하는 정책행위자들간 상호작용과 정치적 합의의 산물이라는 점이다. 본 연구는 지방분권특별법이 제정되기까지 정책과정에 참여한 다양한 행위자들 간에 어떠한 상호작용이 이루어졌으며, 이러한 상호작용의 결과로 지방분권특별법이라는 정책산물이 만들어진 과정을 파악하고 있다. 정책네트워크모형에 기초하여 정책환경, 정책행위자, 이들간 상호작용 및 연계구조 등을 중심으로 분석한 결과를 보면, 첫째, 법제정과정에 영향을 미친 대외적인 환경은 이미 1980년대부터 선진국들은 분권화․지방화로 국가경영패러다임을 전환하여 왔으며, 대내적으로는 민주화․세계화의 급속한 진전과 더불어 참여정부의 출현으로 탈중앙화와 지방분권에 대한 분위기가 성숙되어 가고 있었다고 판단된다. 둘째, 이렇게 성숙된 분위기에 따라 시민사회와 지방은 다양한 공식적․비공식적 연계를 형성하였으며, 행위자들간 정보와 의견을 공유함으로써 서로에 대한 이해, 타협과 협상의 가능성을 높여 왔다. 셋째, 정부도 시민단체나 지방자치단체를 정책파트너로 인정하고, 지방분권특별법 제정이라는 하나의 목표아래 상호간에 충분한 이해와 협상과 그리고 양보를 행하는 과정을 거쳐왔다. 이처럼 각 정책행위자들은 복잡한 하나 또는 복수의 정책네트워크군(群)을 형성하면서 서로 중첩되는 복잡한 상호관계를 가지면서 지방분권특별법이라는 정책결과물을 가져오게 되었다. 본 연구는 지방분권특별법의 제정과정을 정책네트워크 관점에서 파악함으로써 국가와 시민사회가 ‘상생(相生)’할 수 있는 정책결정이 가능하다는 점을 보여주고 있다.