L’AMELIORATION DE LA LEGISLATION ET DE LA REGLEMENTATION

Les normes ont été représentées traditionnellement en France par la loi. Celle-ci a été comprise au départ comme la norme incarnant la volonté nationale, elle était une norme incontestable, car l’idée était que le législateur ne peut se tromper. La préoccupation de la qualité de la norme n’existait pas, bien que de nombreuses lois adoptées durant cette période eussent été plutôt bien rédigées et très compréhensibles. La préoccupation de la qualité de la norme est relativement récente dans l’histoire, elle tient d’abord à l’accumulation de normes, c’est-à-dire lois mais aussi, et plus encore, règlements et autres normes prises par l’administration. Avec l’interventionnisme de l’Etat qui s’est manifesté, à partir du début vingtième siècle, par un champ d’intervention toujours plus étendu impliquant l’adoption de normes pour régir les matières entrant dans ces différents champs. France et consistant à reconnaître à l’Etat un rôle important dans de nombreux domaines. L’Etat, en France, est donc intervenu en édictant des normes, même si, au début, c’est-à-dire dans les premiers siècles de l’intervention du pouvoir royal, la distinction n’était pas clairement faite entre les différentes sortes de normes. A la Révolution, encore on ne sait pas très bien distinguer, encore, la loi du règlement, parce que la notion de règlement n’est pas encore identifiée en tant que telle, c’est à partir de ‘Empire que la notion de pouvoir réglementaire s’affirme clairement. Les questions relatives aux normes se sont compliquées à l’époque contemporaine, sous l’influence de différents facteurs. L’une des complications est celle afférente à la hiérarchie des normes. Sous la Troisième République les choses étaient relativement simples puisque il y avait la loi, incontestable, et les différentes catégories de règlements, auxquelles on s’intéressait d’ailleurs assez peu. Aujourd’hui la hiérarchie s’est complétée avec les normes constitutionnelles, désormais effectivement respectées, mais qui soulèvent elles-mêmes de nombreuses questions, du fait de la pluralité des normes constitutionnelles, et avec les normes internationales et communautaires, qui soulèvent des questions d’articulation avec les autres normes. Le travail du juge s’en trouve compliqué, mais aussi la compréhension des situations normatives. La correction des normes n’en est que plus indispensable. Quel que soit son niveau dans la hiérarchie des normes, un texte juridique, qu’il s’agisse d’une loi, d’un décret ou d’un arrêté, doit distinguer, selon la formule utilisée par le Conseil d’Etat dans son rapport de 1991, « l’intention de l’action, le possible du souhaitable, l’accessoire de l’essentiel, le licite de l’illicite ». Cela signifie qu’il doit avoir un contenu normatif, clairement énoncé, en réponse aux questions posées. Dans son rapport public 2006 le Conseil d’Etat constate que le droit français « constituait un ensemble cohérent, intelligible, servi par une langue claire, dense et précise » et que « ces caractères se sont altérés de nos jours, en raison notamment d’une complexité croissante du droit ». Cette complexité n’a pas que des causes internes, le caractère foisonnant du droit communautaire (et le vocabulaire de très médiocre qualité utilisé par ce droit), le développement des conventions internationales, y contribuent. Cette situation n’est pas irrémédiable, les pouvoirs publics en ont pris conscience et cherchent à améliorer la qualité des normes, une place particulière devant être faite, dans cette perspective, à une amélioration de l’application des lois.