行政罰의 法理 - 行政刑罰과 行政秩序罰의 병과를 중심으로 -

행정벌은 과거의 의무위반에 대한 제재로서, 장래에 향하여 의무의 실현을 도모하는 강제집행과는 본질을 달리한다. 그러나 실질적으로는 행정상 의무의 실현을 간접적으로 강제하여 그 확보를 도모하려는 것이 목적이기 때문에 기능적 측면에서 보면, 행정상의 강제집행을 보완하는 수단이 된다. 이러한 연유로 행정의 효율성 내지 법집행의 효율성의 확보라는 측면을 강조하여 행정법상의 의무위반에 대한 제재로서의 행정벌이 지나치게 많이 도입되고, 특히 행정벌 중에서 형벌이 아니라는 이유로 행정질서벌인 과태료가 비범죄화 작업의 일환으로 별다른 문제인식이 없이 과도하게 도입되고 있는 실정이다. 이와 같이 행정벌이 그 대상범위를 확대하고 있는 경향은 국민의 권익보장이라는 점에서 보면 이중처벌 내지 과잉처벌 또는 과잉규제의 문제점도 안고 있다. 국민의 권익을 보장하기 위한 헌법 제13조 제1항이 정한 “이중처벌금지(二重處罰禁止)의 원칙”에서의 처벌은 원칙으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그에 포함되지 않으므로 처벌의 목적 내용 등에 따라 다양한 형태의 제재수단의 병과가능성은 열려 있다. 그러나 행정법규 위반행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 과할 것인가 행정형벌을 과할 것인가는 법적 판단을 그르친 것이 아닌 한 그 처벌내용은 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하므로 양자의 병과는 이중처벌금지의 원칙에 위반된다. 바꾸어 말하면, 행정형벌(형사벌)과 행정질서벌은 제재수단의 종류만 다를 뿐이지 제재수단으로서의 목적과 기능, 성질 등을 달리하는 것이 아니다. 또한 실질에 있어서 과태료는 형벌의 일종인 벌금 내지 과료와 마찬가지로 최소한 광범하게 파악된 형사제재의 하나로는 취급되고 있다는 점에서 어떤 위반행위에 대하여 행정형벌(형사벌)을 과할 것인가 아니면 행정질서벌을 과할 것인가는 선택의 문제이지 병과의 문제가 아니므로 병과는 허용되어서는 아니된다. 만약 처벌의 대상인 위반행위가 달라 이중처벌이 아니라 하더라도 위반행위가 상당한 관련성을 지니고 있다면, 행정질서벌로서의 과태료는 행정상 의무의 위반에 대하여 국가가 일반통치권에 기하여 과하는 제재로서 형벌(특히 행정형벌)과 목적․기능이 중복되는 면이 없지 않으므로, 이에 대하여 형벌을 부과하면서 아울러 행정질서벌로서의 과태료까지 부과한다면 그것은 국가 입법권의 남용으로 헌법 제37조제2항에 위반하는 과잉규제에 해당할 수 있다는 점을 깊이 인식할 필요가 있다.