지방행정체제개편의 법률적 과제 - 관련 특별법안의 내용을 중심으로 -

2009년 8월 10일 현재, 국회에는 총 5건의 지방행정체제개편특별법안이 제출돼 있다. 이들 법안 중 허태열안, 권경석안, 우윤근안은 서울특별시와 광역시는 종전과 같이 그대로 두고, 기초지방자치단체를 인구. 면적. 경제. 지리적 여건 등을 감안해 50∼70개의 통합 자치단체로 만든다는 것이다. 지방자치단체는 우리 헌법에서 보호하고 있는 법인격을 가진 존재이고, 주민자치를 기본으로 하여 주민의 일상생활이 편리하도록 도와주는 주민의 인권과 밀접한 연관을 가진 법인이다. 정치적 목적 또는 경제논리에 의한 지방자치의 폐치․분합은 헌법상 지방자치단체에게 보장된 자치권을 침해하는 것으로 위헌일 수 있다. 따라서 지방자치단체의 폐치․분합에는 정당한 이유가 있어야 하며, 법률에 의해 단행되어야 하고 주민의 의사를 반영하여야 한다. 다음은 법안들에 있어서의 주요 이슈에 관해서 허태열안을 중심으로 개략해 본다. 먼저 지방행정체제의 개편과 함께 자치경찰제의 실시를 허태열안은 담고 있다. 그러나 이 문제는 자치경찰제 시행에 따른 비용 문제 등 산적해 있는 문제들을 해결하지 못한 상태이고, 전제가 되는 법률적, 행정적 문제들의 해결을 먼저 해결하고 진행되어야 할 문제이다. 다음은, 교육자치의 문제이다. 이 문제 또한 국민적인 공감대가 형성되어야 할 문제이다. 특히, 교육이 가지는 전문성, 정치적 독립성의 필요성에 의해서 실시되고 있는 교육감선거 방식을 전면적으로 개편하는 안은 헌법상 국민에게 주어진 교육을 받을 권리 및 평등한 교육수혜를 받을 권리로부터도 자유롭지 못한 어려운 헌법적 문제가 야기될 수 있다. 세 번째는 허태열안의 가장 큰 특징이라고 할 수 있는 기관구성에 관한 것이다. 만약 이 법률안이 통과된다면, 기존의 획일적인 단체장과 지방의회의 구성방식에서 벗어난 다양한 기관유형이 나타날 수도 있게 된다. 예를 들어, 시티 매니저(City Manager)와 같은 행정전문가를 단체장으로 둘 수도 있고, 현재와 같은 기관대립형에서 의회중심형으로 지방의회를 구성할 수도 있게 된다는 것이다. 그러나 행정안전부에서 모형을 만들어서 제시하는 틀 속에서 정해야 한다고 하는 대목에서는 실소를 금치 않을 수 없다. 모형 등을 통해서 중앙정부가 컨트롤 하겠다는 생각은 버려야 할 것이다. 마지막으로 자치회의 문제이다. 허태열안이 상정하고 있는 지역공동체적 기관[주민자치회]은 현재의 기초지방자치단체에 자치단체로서의 법인격을 박탈한 형태와 다르지 않으므로, 행정업무의 형태에는 변화가 없고 오히려 복잡한 행정적․법률적 문제만 초래할 우려가 있다. 필자는 현재의 광역자치단체는 일정기간 유지되는 것이 역사적으로 보나, 주민의식의 정체성의 문제로 보나 바람직하다고 생각한다. 지방행정체제개편을 한다면 1차적으로 자율적인 기초지방자치단체의 통폐합을 우선시해야 한다고 생각한다. 이를 위해서 국가적 보조와 그 절차의 간소화가 전제되어야 하는데, 이 때 일본의 통폐합에 관한 여러 법률들이 도움이 될 것이다. 그리고 기초지방자치단체가 통합의 과정을 거쳐 합리적으로 개편이 이루어진 다음에 광역자치단체의 폐치 및 분합이 논의되어져야 한다고 본다. 이때에는 광역자치단체에 대한 과감한 사무배분과 분권형 헌법 개정도 염두에 둔 논의가 필요하다. 우리나라의 경우 현행 행정구역과 계층에 적지 않은 문제점이 있다는 점에는 비교적 공통적인 합의가 존재한다. 그러나 이를 어떻게 개편해 나갈 것인가에 대해서는 다양한 논의와 주장이 공존하고 있다. 따라서 개편논의를 계속해 나가는 것도 중요하지만 기능의 재조정이나 특별지방자치단체의 활용, 협력제도의 활용 등을 통하여 기존의 체제가 가진 단점을 최소화해 나가는 노력도 함께 해 나가야 할 것이다.