이원정부제(半대통령제)의 구체화를 통한 권력분점의 구현
Power Sharing through Incorporation of a Dual Executive System (Semi-presidential System)
성낙인(서울대학교)
38권 1호, 269~297쪽
초록
절충형 정부형태는 전통적인 (일원적) 의원내각제와 미국식 대통령제의 중간적인 모델을 총칭하는 개념으로 이해되고 있다. 하지만 일반적 의미에서의 절충형 정부형태가 아닌 새로운 정부형태 모델로서 이원정부제(반대통령제, regimes semi-présidentiels)의 정립에 관해서는 논란이 계속되고 있다. 이원정부제는 의원내각제적인 전통이 강한 유럽에서 형식적‧명목적 지위의 대통령이 국민적 정당성 확보를 통해서 실질적 권한을 가짐으로써 정부에 대통령과 국무총리라는 양두제 체제가 형성된다는 의미에서 이원정부제라고 칭하기도 하고, 대통령이 실질적 권한을 가진다는 점에서 반대통령제 내지 준대통령제라 칭하기도 한다. 이원정부제의 본질적 요소는 다음과 같다. 첫째, 이원정부제는 넓은 의미의 정부 즉 집행권이 대통령제와는 달리 대통령과 수상을 중심으로 하는 좁은 의미의 정부로 이원화되어 있다. 입헌군주제에서 국왕은 상징적․명목적․의례적 지위와 권한만을 갖기 때문에 이원정부제가 도입될 여지가 없다. 이원정부제에서의 국가원수는 왕이 아닌 대통령이라는 점에서 半대통령제라는 용례가 적실성을 가진다. 바로 그러한 점에서 이원정부제 내지 반대통령제는 민주주의의 발전과정에서 왕과 의회가 권력을 양분하던 이원적 의원내각제의 현대적 변용이라고도 할 수 있다. 둘째, 이원정부제에서 대통령이 실질적 권한을 갖기 위하여 가장 이상적인 것은 미국의 대통령과 같이 직접 국민적 정당성을 확보하여야 한다. 즉 국민의 보통선거를 통하여 대통령은 사실상 직선되어야 한다. 이에 따라 이원정부제에서는 대통령제와 마찬가지로 대통령과 의회라는 두 개의 국민적 정당성의 축이 병존한다. 셋째, 대통령제와는 달리 정부와 의회는 일정한 연계를 구축하고 있다. 그것은 국민적 정당성을 확보하고 있는 대통령의 정치적 무책임에 비추어 수상을 중심으로 하는 정부가 의회 앞에 정치적 책임을 지는 이른바 의회의 정부불신임권의 제도화이다. 이에 뒤베르제는 이원정부제의 본질적 요소로서 대통령제적 요소로서의 국민의 보통선거에 의한 대통령선거와 의원내각제적 요소로서 의회의 정부불신임권을 들고 있다. 한국에서의 헌법규범과 헌법현실을 조감해 본다면, 적어도 순수한 미국식 대통령제로의 헌법개정을 하지 않는 한 이원정부제적인 운용이나 개헌이 불가피하다. 그럼에도 불구하고 이원정부제에 대한 정확한 자리 매김은 미흡한 실정이다. 정부형태의 독자적인 제3의 유형으로서 이원정부제에 대한 비교헌법적 연구는 바로 이러한 한국적 문제점을 해결하기 위한 유용한 방안이 될 수 있다. 결국 이원정부제의 본질적 요소는 ㉠ 집행부의 실질적 이원화(양두제), ㉡ 대통령의 사실상 직선제, ㉢ 의회의 정부불신임권으로 요약할 수 있다. 현행헌법에서 전개될 다양한 정치적 미래상은 한국적 자유민주주의의 중요한 실험장이 될 것이다. 대통령 재임 중 국회의원총선거에서 단일야당이 승리한다면, 헌법규범의 엄격한 재해석이 요망된다. 특히 그 동안 잠자고 있던 국회다수파의 대정부견제권은 실질적 권한으로 작동할 수 있을 것이다. 의원내각제 개헌을 통하여 곧바로 영국식 혹은 대륙식 의원내각제가 정립되리라고 속단할 수는 없다. 한국적 현실에서 대통령이 비정치적인 인물로 충원되리라는 보장이 없기 때문이다. 그것은 제2공화국의 경험에서 단적으로 드러난 바 있다. 따라서 헌법이 의원내각제적이라고 하더라도 상당부분 이원정부제적인 양두제 현상이 출현될 가능성이 높다. 결론적으로 한국에서의 헌법규범과 헌법현실을 조감해 본다면, 적어도 순수한 미국식 대통령제로의 헌법개정을 하지 않는 한 이원정부제적인 운용이나 개헌이 불가피하다. 그럼에도 불구하고 이원정부제에 대한 정확한 자리 매김은 미흡한 실정이다. 정부형태의 독자적인 제3의 유형으로서 이원정부제에 대한 비교헌법적 연구는 바로 이러한 한국적 문제점을 해결하기 위한 유용한 방안이 될 수 있다. 이제 주어진 헌법규범에서 야기될 수 있는 정치적 갈등을 최소화시킴으로써 국정난맥상이나 혼란을 최소화시킬 수 있는 정치적 지혜가 필요한 시점이며, 그 근본적인 방향은 국민이 선택한 주권적 의사에 순응하는 것이다.
Abstract
The hybrid system of government is understood as a comprehensive concept referring to any government form which exists between the traditional (unicameral) parliamentary cabinet system and the U.S.-style presidential system. However, defining the concept of the dual executive system (régimes semi-présidentiels) as a new government model in contrast to the hybrid system in general is still a controversial subject. The dual executive system is called as such, on the ground of the fact that in Europe, where the tradition of the parliamentary cabinet system prevails, though the president used to be just a ceremonial figurehead, he/she has gained material power by securing legitimacy from the people, creating a system of dyarchy of two heads of state: the president and the prime minister. It is also called the semi-presidential system or quasi-presidential system, based on the fact that the president has material power. Under the dual executive system, the executive branch (the government in a broader sense) is split into two executive bodies led by the president and the prime minister. In the constitutional monarchy, the king only has symbolic, titular, and ceremonial status and authority, so there is no latitude for the dual executive system to introduce. The term semi-presidential system is accurate in that the head of state is not the king but the president in the dual executive system. In this light, the dual executive system, or the semi-presidential system, can be interpreted as a modern variation of the dualistic parliamentary cabinet system implemented in the course of the development of democracy, wherein the king and the parliament shared power. An ideal way for the president to obtain actual power in a dual executive government is to secure popular legitimacy, like the president of the United States. In other words, the president should be elected directly by the people through universal suffrage. Accordingly, under the dual executive system, two axes of popular legitimacy co-exist in the form of the president and parliament, as under the presidential system. Unlike the presidential system, the government and the parliament have a certain relationship. While the president with popular legitimacy is not charged with political responsibility, the government led by the prime minister is politically accountable to the parliament. This arrangement is put into practice through the parliament's power to pass motions of no confidence against the government. Duverger contends that the parliament's power to pass motions of no confidence against the government, an element of the parliamentary cabinet system, and election of president through universal suffrage, an element of the presidential system, are essential elements of the dual executive system as well. In conclusion, the essential elements of the dual executive system may be summarized as (a) dual executive bodies (dyarchy) in substance, (b) de facto direct presidential election, and (c) the parliament's power to pass motions of no confidence against the government
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학