積極行政 實現의 法的 課題 － ‘적극행정법’으로의 패러다임 전환을 위한 試論 －
Rechtliche Aufgabenzur Verwirklichung der positiven Verwaltung － Ein Versuch zum Paradigmenwechsel für ‘das positive Verwaltungsrecht’ ―
박정훈(서울대학교)
38권 1호, 329~353쪽
초록
본고에서는 최근 감사원의 적극행정 면책제도의 도입에 따라, ‘적극행정’의 개념과 한계, 이념적 기초와 그 실현을 위한 법적 쟁점들을 고찰하였다. ‘적극행정’의 이념과 제도적 실현은 공무원 개인의 업무수행에 관한 공무원법의 차원만이 아니라, 행정작용법, 행정쟁송법, 나아가 행정조직법의 차원들을 아우르는 행정법 전체의 관점에서 검토되어야 한다. 이러한 의미에서 이제 행정법은 적극행정을 위한 ‘적극행정법’으로 전환되어야 한다. 그 제1차원의 적극행정법은 공무원법이고, 제2차원의 적극행정법은 행정작용법이며, 제3차원의 적극행정법은 행정쟁송법이고, 제4차원의 적극행정법은 행정조직법이다. 적극행정의 이념은 헌법 자체에서 찾을 수 있다. 행정은 그 헌법상 존재 의의가 바로 능동적인 공익 실현에 있기 때문이다. 그동안 독일의 자유주의 행정법학으로 인해 간과되었던 행정의 ‘적극성’을 행정법의 핵심요소로 회복하지 않으면 아니 된다. 제1차원의 공무원법에서는 공무원의 ‘성실의무’의 범위를 적극행정에 맞추어 새롭게 정립되어야 한다. 제2차원의 행정작용법 중 행정절차에 관해서는 행정절차의 주관자로서의 행정, 행정결정의 정당성 확보를 위한 행정절차 등이 강조되어야 하고, 행정재량에 관해서는 극단적인 효과재량설을 지양하고 요건부분의 불확정개념에 대한 판단에도 원칙적으로 행정재량을 인정하는 방향으로 전환되어야 하며, 행정입법에 관해서는 그것이 현대행정에 있어서의 중심적인 행정수단에 해당한다는 점이 인식되어야 한다. 제3차원의 행정쟁송법에서는 국가배상법의 구조전환, 행정소송ㆍ행정심판의 소송요건과 본안심사의 개혁, 광의의 행정쟁송제도들의 재정립 등이 필요하고, 제4차원의 행정조직법에서는 국가와 지방자치단체 간의 사무배분 및 국가의 감독, 위원회의 남설 문제, 행정기관 내부조직 등의 문제들이 검토되어야 할 것이다. 행정법은 권한부여와 권한통제라는 양날의 칼을 가진 법이므로, 적극행정법도 적극행정을 조장ㆍ촉진함과 동시에, 적극행정의 남용을 방지하기 위해 그 한계를 획정하여야 한다. 적극행정의 가장 중요한 행정법적 기반은 행정이 ‘법 콤플렉스’를 극복하고 ‘법실력’과 ‘법권위’를 갖추는 것이다.
Abstract
In dieser Arbeit geht es um die ‘positive’ Verwaltung. Der Rechnungshof hat neuerlich eine Institution eingeführt, nach der die disziplinäre Verantwortung des Beamten aufgrund seiner positiven bzw. aktiven Tätigkeiten befreit oder gemindert werden kann. Anläßlich dieser Institution empfiehlt es sich, den Begriff, die rechtliche Grundlage und die Grenzen der ‘positiven’ Verwaltung zu erforschen. Die Idee der positiven Verwaltung findet ihre rechtliche Grundlage in der Verfassung selbt, d.h. in der verfassungrechtlich proklamierten Aufgabe der Verwaltung. Um diese Idee der positiven Verwaltung zu verwirklichen, brauchen wir ein Paradigmenwechsel des Verwatlungsrechts in vier Dimensionen. Estens handelt es sich um das Recht der öffentlichen Dienst, wobei der Begriff und der Umfang der Treuepflicht des Beamten neu definiert werden müssen. Das Problem beschränkt sich aber nicht auf die individuelle Pflicht des Beamten, sondern geht es um die Reform der Struktur des Verwaltungsrechts überhaupt. So bezieht sich die zweite Dimension des Paradigmenwechsels auf das Verwaltungshandlungsrecht, insbesondere die Fragen des Verwaltungsverfahrens, des Verwaltungsermessens und der rule-making der Verwaltung. Das Verwaltungshandlungsrecht findet seine Anwendung im Bereich des Rechts der Verwaltungsstreitigkeiten, welches die dritte Dimension des Padigmenwechsels ausmacht. Die Besonderheiten des koreanischen Rechts der Verwaltungsstreitigkeiten liegen darin, dass nicht nur die Verwaltungsklage und der Verwaltungswiderspruch, sondern auch viele andere Wege wie die Verfassungsbeschwerde, die Bürgerbeschwerde, die Rechnungshofsbeschwerde, die Menschenrechtenbeschwerde usw. zur Verfügung stehen. Diese unterschiedlichen Wege müssen im Lichte der positiven Verwaltung kritisch analysiert und neu strukturiert werden. Die vierte und letzte Dimension ist das Verwaltungsorganisationsrecht : das Problem der Verteilung der Aufgaben zwischen dem Staat und den kommunalen Körperschaften, das der zu vielen unabhänigen Verwaltungskommissionen und das der inneren Organisation der Verwaltungsbehörde sollen im Lichte der positiven Verwaltung kritisch erörtert werden. Das Verwaltungsrecht ist ein zweischneidig Schwert, und zwar zur Erteilung sowie zur Kontrolle der Befugnissen der Verwaltung. So muss das Verwaltungsrecht sowohl die Rahmen der Verwirklichung der positiven Verwaltung als auch deren normativen Grenzen klar machen. Die wichtigste Grundlage zur positiven Verwaltung besteht darin, dass die Verwaltung ihre ‘rechtliche Schwächlichkeit’ überbinden und eigene rechtliche Fähigkeit bzw. Autorität haben kann.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학