지방행정체제개편과 자치권보장에 관한 공법적 고찰

본고는 지방자치단체가 가지는 헌법적 위상 및 행정법상의 행정주체로서의 성격에 주안점을 두면서, 현재 논의가 진행되고 있는 지방행정체제 개편의 문제를 공법적 입장에서 비판적으로 고찰한 것이다. 그리고 지방행정구역개편에 있어서 요구되는 것으로서, 다음과 같은 결론을 내리고 있다. 첫째, 헌법상의 지방자치이념의 반영이다. 지방자치단체의 폐지는 반드시 법률에 근거하여야 하고, 그 법률은 헌법이 보장하고 있는 자치권을 손상시켜서는 안 된다고 할 것이다. 주민의 정체성과 역사성을 반영하고 있는 지방자치단체를 전면적으로 폐지하는 것은, 우리 헌법이 보장하고 있는 지방자치의 정신을 해치는 것으로 위헌적인 것이다. 둘째, 지방자치단체의 폐치분합의 경우에는 본문에서 살펴본 법정절차를 준수함은 물론 헌법이 보장하는 지방자치권의 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 주민의사를 반영하여 실시되어야 할 것이다. 셋째, 지방분권을 전제로 한 사무배분, 재정배분의 문제와 연계된 지방행정체제의 개편이 전개되어야 한다. 넷째, 행정절차를 준수한 지방행정체제개편이 이루어져야 한다. 다섯째, 민주적 정당성의 확보를 위한 단체장 및 지방의회의원의 직선제의 견지는 반드시 필요하다. 지방행정체제의 개편은 결국 주민의 복리를 위한 것이므로 주민이 불편을 느낄 정도의 먼 거리에 행정청이 존재해서는 안 될 것이다. 또한 단체장 또는 지방의회의원들이 민주적 정당성을 가지고 주민을 위한 행정을 할 수 있는 것은 직선에 의해서 그 정당성이 담보되는 것인 만큼, 통합자치단체의 단체장이나 지방의회의원을 전면 간선으로 하거나 중앙의 임명으로 하는 등의 법률개정은 우리 헌법이 굳이 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’라고 한 취지에 비추어 볼 때 위헌이라고 보아야 할 것이다. 여섯째, 지방행정체제개편과 더불어 분권형 헌법개정의 문제도 심도 있게 논의되어져야 한다. 헌법 개정의 방향과 내용에 있어서도 이제부터 본격적인 논의와 국민적인 담론의 형성 및 논쟁이 필요한 부분이겠지만, 이때, 가능한 과감한 분권강화형 헌법 개정이 필요하다고 생각한다. 본고와 관련하여 언급한다면 헌법상에 지방자치단체의 종류를 명기해 둘 필요가 있다고 본다. 즉 광역자치단체와 기초지방자치단체의 종류를 명기하여 시대적 상황과 입법자의 입법의사에 따라 조삼모사의 형태로 지방자치단체의 폐치분합이 이루어지지 않도록 할 필요가 있다. 지방자치단체의 통합은 오랜 시간과 노력을 요하는 것으로 공법적인 관점에서 보면, 우선적으로 ‘통합을 이끌어 내는’ 내지는 ‘통합을 유도해 낼 수 있는’ 제도적인 장치가 먼저 정비되어져야 한다. 그리고 그 제도의 틀 위에서 우선 통합된 지방자치단체에게 어떤 권한을 줄 것인지, 에 대한 ‘분권’에 대한 논의가 다음으로 논의 되어야 한다. 이러한 문제가 선행적으로 해결 된 다음, 각 지방자치단체의 공무원에 대한 문제, 재정정비에 대한 문제 등이 순차적으로 또는 항시적으로 논의 되어져야 할 것이다.