행정구역개편을 통한 통합형 지방자치단체의 사무개편을 위한 법적 과제
Kommunale Gebietsreformen und Aufgabenverteilung zwischen Staat und Kommunen
조성규(전북대학교)
10권 1호, 3~31쪽
초록
지방자치제도는 국가와 지방자치단체 간의 수직적 권력분립을 통한 국가 구성원리로서의 규범적 의미를 가지는 동시에, 특히 현대의 분권화 사회에 있어서는 종래의 전통적인 중앙집권적 권력구조로 인한 사회적 폐해를 극복하고 새로운 국가발전의 원동력으로서 국가운영패러다임의 전환이라는 정치적․정책적 의미를 가진다. 그러한 점에서 지방자치제도의 형성에 있어서는 지방자치의 헌법적 보장에 합당한 규범적 내용을 가져야 하는 요청 못지않게, 그 사회의 정치적․사회적 상황에 따른 지방자치제도의 기능을 적절하게 반영하여야 하는바, 이러한 요청은 행정구역의 형성 및 개편에 있어서도 마찬가지이며, 오히려 행정구역은 지방자치제도의 근본적 토대라는 점에서 그 중요성이 더욱 크다. 다만 현재 진행되는 행정구역 개편논의는 지방자치의 규범적 의미에도 불구하고, 여전히 중앙집권적 의식 하에서 중앙정부의 시각에서만 접근하는 경향이 강하며, 그 고려요소 또한 지방자치의 규범적 요소 및 법정책적 기능보다는 정략적 이해관계에 의존하거나 이를 넘어서는 경우에도 행정의 효율성의 관점에서만 머물고 있는 동시에, 특히 행정구역 개편논의 과정에서 주민 및 지방자치단체 등 당사자에 대한 참여민주주의의 보장이 충분히 이루어지고 있지 않다는 점에서도 우려가 있다. 따라서 본 연구는 현재 진행되는 행정구역 개편논의 및 방향의 타당성은 별론으로, 행정구역의 개편, 특히 구역의 확대개편에 대한 객관적인 시각을 전제로 이에 대한 사무배분 및 사무구분체계 개편의 방향성을 고찰하는 것임을 분명히 한다. 행정구역의 확대 개편은 사무의 광역화를 통해 지역적 관련성 자체를 모호하게 하는 점에서 사무배분에 관한 기술적 원리의 전환이 고려될 필요가 있다. 그러한 점에서 지역적 관련성을 본질적 요소로 자치사무와 위임사무를 구별하는 사무이원론은 그 자체로서 법리적 문제를 안고 있는 동시에, 행정구역의 확대 개편에 있어서는 타당성에 의문이 있는바, 사무일원론적 관점의 도입이 검토될 필요가 있다. 헌법상 지방자치의 보장은 포괄적인 지역적 사무의 보장을 내용으로 하지만, 그 이상을 넘어 국가와 지방자치단체간의 사무배분에 있어 사무일원론 또는 사무이원론을 규범적으로 선택하고 있지 않은 바, 따라서 일원론 또는 이원론의 선택은 지방자치제의 기능 및 현실을 고려하여 입법자가 결단할 문제라 할 것이다. 다만 사무일원론이 지방자치단체의 자율성의 제고, 지방자치제도의 궁극적 확대 발전이라는 이념적 목표에 부합할 수 있고, 기관위임사무의 폐단이나 사무구분에 관한 우리나라 실무의 소극적 입장 등의 현실적 문제점을 개선할 수 있는 대안적 선택이라는 점에서 일응 바람직하다고 할 수 있으나, 반면 사무일원론와 사무이원론의 실제적 차이가 크지 않으며, 우리나라 지방자치제도의 현실적 문제 해결을 위한 유일한 선택은 아닌 점에서 절대적 가치를 부여할 수는 없다고 할 것이다. 특히 지방자치제도는 추상적․선험적인 것이 아니라, 그 나라의 특유한 역사적․사회적․문화적 요소로부터 비롯되는 구체적인 경험적 산물인 점에서 사무배분제도의 개편에 있어서는 신중한 선택과 사회적․국민적 합의가 필요하다고 할 것이다. 적절한 사무배분이 따르지 않는 지방자치는 실질적인 자치라고 할 수 없는 점에서 사무배분은 지방자치제도의 본질적 요소의 하나이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 분명한 것은 현재의 사무배분 및 사무구분체계가 지방자치의 이상적이고 이념적인 실현을 위해 적절하고 합리적인가에 대한 의문은 반드시 필요하다는 점이며, 따라서 본고에서는 적어도 국가사무와 자치사무간의 규범적으로 적절한 배분을 위한 전면적 재검토의 필요성이 있다는 것을 강조하고자 한다.
Abstract
Die kommunale Selbstverwaltung im Rechtssinn meint eine Selbstverwaltung, für die die eigenverantwortliche Erfüllung von öffentlichen Aufgaben durch eigene Organe kennzeichnend ist. Die kommunale Selbstverwaltung wird nach heutigem Verständnis nicht nur als eine Form der Verwaltung, sondern als ein wichtige Element des Regierungsaufbau einschließlich Demokratieprinzip und Gewaltenteilung verstanden. Deshalb wird sie gemäß Art. 117 Verfassungsrecht verfassungsrechtlich garantiert. Zugleich kann Art. 117 Verfassungsrecht als Kompetenz- und Aufgabenzuweisungsnorm betrachtet werden. Dadurch sind die Kommunen Trägerin selbstverwaltungstypischer Hoheitsrechte. Sie besitzt als Ausfluß der Allzuständigkeit und Eigenverantwortlichkeit die Gebietshoheit, die ein vom Staat abgeleitetes Recht, das alle Personen und Gegenstände im Kommunengebiet umfaßt ist. Die Selbstverwaltungsgarantie verbietet für den Bereich der Angelengenheiten der örtlichen Gemeinschaft übermäßige Eingriffe gemeindefremder staatlicher Stellen. Den Kommunen wird also das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Kommunengebiet in eigener Verantwortung zu regeln. Nämlich werden die örtlichen Angelegenheiten als Selbstverwaltungsangelegenheiten verfassungsrechtlich garantiert. Deswegen ist das Kommunengebiet als wesentlicher Bestandteil im kommunale Selbstverwaltung bedeutend, gehört die Gebietshoheit insoweit zum Kernbereich der verfassungrechtlichen garantierten Selbstverwaltung, als sie die örtliche Zuständigkeit der Kommunen zur Erfüllung kommunaler Aufgaben innerhalb Gemeindegrenzen garantiert. Deshalb sind die Kommunale Gebietsreformen sehr wichtig bei der Garantie der kommunale Selbstverwaltung. Das traditionelle dualistische Modell(Aufgabendualismus) folgt der überkommenen Aufteilung der öffentlichen Aufgaben nach ihrer Substanz und trennt danach Selbstverwaltungsaufgaben und Staatsaufgaben. Die örtlichen Angelegenheiten als Selbstverwaltungsaufgaben dadurch gekennzeichnet, daß sie eine “örtliche Wurzel” oder einen “spezifischen Bezug zur Örtlichkeit” aufweisen. Aber es ist schwer in manchen Bereichen durch die Kommunale Gebietsreformen, eine bestimmte Aufgabe nach diesem Aufgabendualismus den Angelegenheiten der örtlichen oder aber einer nichtörtlichen Gemeinschaft eindeutig zuzuweisen. Infolgedessen kann das monistische Modell(Aufgabenmonismus) der andere Antrag sind. Das monistische Gliederungsschema möchte, statt zwischen staatlichen und kommuneneigenen Aufgaben zu trennen, von einem einheitlichen Begriff der öffentlichen Aufgaben ausgehen. Die Erfüllung aller dieser Aufgaben soll im Kommenengebiet grundsätzlich allein und in eigener Verantworung den Kommunen obliegen, sofern die Gesetz nichts anderes bestimmen.
- 발행기관:
- 한국지방자치법학회
- 분류:
- 법학