지방행정구역 자율통합의 법적 의미와 과제

1. 도시간의 글로벌 경쟁이 심화되고 있는 가운데, 현행 우리의 지방행정체제가 갖고 있는 행정서비스의 비효율적 전달체계를 개선하고, 도시화 및 교통․통신의 발달로 변화되는 행정환경에 탄력적으로 대응하기 위하여 일부 수도권, 충청권 및 영남권에서 기초자치단체간 자율통합이 추진되고 있거나 논의단계에 있다. 2. 본고는 이 같은 자율통합에 대응하기 위해 정부(행정안전부)가 2009년 9월 마련한 「지방행정구역 자율통합 기본계획」을 개관해 보고, 동 계획을 지원하기 위해 마련한 「지방자치단체간 자율통합에 따른 행정특례 등에 관한 법률 제정법률안」의 법적 문제점을 살펴 바람직한 자율통합이 이루어질 수 있도록 조력하는 데 그 목적이 있다. 3. 제정법률안이 논의의 중심인 바, 동 법안과 관련하여 다음 다섯 가지의 검토 결과를 도출할 수가 있다. 첫째, 동 법안은 자율통합을 활성화시키기 위해 많은 행․재정상의 특례를 담고 있음으로 인해 기존 관련되는 법령에 대해 예외를 인정하여야 했던 바 이른바 ‘불구하고’ 법률안이라는 특성을 내포하고 있다는 점이다. 둘째, 특례의 담보장치와 관련하여, 동 법안 제6조부터 제9조까지는 행정적인 특례를, 제11조부터 제13조까지는 재정적 특례를 그리고 제14조부터 제16조까지는 각각 지방의회 부의장 정수에 관한 특례, 사무관련 특례 그리고 여객자동차 운수사업법과 관련한 특례들을 담고 있는 바, 과연 이들 특례들이 중앙정부 부처간 충분한 합의를 거쳐 도출된 것인지, 나아가 우리의 국가정책들이 일정 시간이 지나면 그 실현 가능성이 떨어지거나 정책의 본래 취지가 변질되는 경험을 감안할 때, 과연 이들 특례들이 이명박 정부 이후에도 계속적으로 제공될 담보 가능성이 있는 지 등이 의문으로 제기되는 것이다. 셋째, 동 법률안이 지향하는 바가 특례의 범위와 종류 등을 규정함을 목표로 한다는 점에서 절차규정의 부재가 일부분 납득이 가지만, 자율통합을 무리없이 지원하고 그 실효성을 제고하기 위해서는 합리적인 절차규정이 필요한 실정이다. 넷째, 자율통합은 주민투표법 제5조 이하와 관련하여 반드시 주민투표를 거쳐야 하는 지가 핵심적인 논쟁거리가 되는 바, 주민투표법 제8조, 제9조, 대법원이 자치단체의 장에게 주민투표의 실시여부를 임의적 재량 사항으로 판시한 점 등을 종합해 볼 때, 창원, 마산, 진해시와 관련 이 지역의 자율통합이 주민투표를 실시하게 할 수 있는 몇 가지 전제조건을 충족시키기는 하지만 이를 강제화할 수 없는 이유도 다분히 있기 때문에, 자율통합과 관련 중앙부처의 장, 주민 및 지방의회의 주민투표 실시 요청을 단체장이 수락하지 않았다 하여 이것이 곧 법률위반이라고 볼 수는 없어 보인다. 다섯째, 자율통합을 성공시켜 애초 목표한 바를 이룩하기 위해서는 일본의 도요다시(豊田市)가 합병을 위한 기본 방향을 정하고, 합병과정에서 발생하는 갈등을 관리하기 위해 통합시의 명칭, 소재지, 의회의원 정수 및 임기관련 사항, 일반 및 특수직 공무원의 정원 조정 문제 등을 담고 있는 합병협정항목을 적절히 참고함이 바람직해 보인다.