미국 기후변화 입법상 국경조치의 WTO 협정상 적법성 연구
The WTO-legality of the Border measure in the Waxman-Markey Bill of the US Congress
류창수(외교통상부)
93호, 138~182쪽
초록
오바바 대통령은 취임이후 온실가스 감축을 위한 국제적 논의에 적극 대응하고, 이를 위한 포괄적인 기후변화 입법을 추진하는 것을 행정부가 우선 추진할 핵심 어젠다로 제시하였으며, 민주당이 주도하는 111대 의회는 배출권 거래제(cap and trade)에 기초한 최초의 포괄적 기후변화 법안인 “청정에너지 및 안보법안(The American Clean Energy and Security Act of 2009, 소위 Waxman Markey법안)”이 2009년 6월 26일 통과되었다. 본고에서는 동 법안에 포함된 국경조치의 WTO협정상 적법성(WTO-legality) 여부를 기존의 WTO 판례들을 통해 점검해 보았다. 우선 기후변화 입법상 국경조치의 도입 논거와 도입시 장?단점을 검토하였는 바, 동 법안에 포함된 국경조치는 국내정치적으로 업체들의 우려를 완화시키기 위해 불가피한 조치라는 견해가 있는 동시에 WTO 제소를 유발하고 뿐 아니라 인도, 중국 등 교역대상국의 무역보복조치를 초래하여 무역전쟁을 야기할 수 있다는 상반된 견해들이 대립하고 있다. 동 국경조치에 대한 WTO 합법성 검토와 관련 수입품에 대한 GATT상 비차별원칙(GATT 제1조 및 제3조)의 적용 여부, TBT협정의 적용 여부, GATT 제20조에 의한 예외조항 적용 가능성 및 위배 여부 등을 검토하였는 바, WTO 분쟁해결기구는 WTO 협정을 적용함에 있어 충분히 신축적으로 적용 가능한 것으로 판결을 해가는 추세이며, 국경조치에 대해서도 다양한 해석의 여지를 가지고 있다고 볼 수 있다. 향후 상원에서 다시 논의될 기후변화법안에서 동 국경조치가 WTO 체제하에서 신축적으로 허용가능하도록(permissible) 고안되고 설계될 가능성이 충분히 있다고 볼 수 있다. 최선의 방안은 주요 온실가스 배출국들이 온실가스 감축에 대한 국제적 합의를 도출하는 것이며, 국경조치는 이행 비용 및 측정의 어려움, 무역 보복 유발 및 남용 가능성 등을 감안할 때 최후의 수단으로 선택되는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 향후 미국의 기후변화입법이 WTO 분쟁해결기구에 회부될 경우 미국으로선 동 국경조치에 대해 GATT에서 허용된 국경세 조정을 원용하는 것을 우선 검토하고, 만약 WTO 분쟁해결기구가 동 국경조치에 대해 국경세 조정의 적용을 허용하지 않거나 국경세조정을 허용하더라도 차별적이라고 판정할 경우 GATT 제20조상 예외조항을 원용할 수 있다. 동 예외조항을 원용할 경우 우선 GATT 제20조 서문상 자의적이거나 정당화할 수 없는 차별이 없어야 한다는 요건과 위장된 보호주의가 아니라는 점을 입증한다면 동 예외조항에 의한 위법성 조각도 가능할 수 있을 것이다. 향후 우리나라로서도 철강, 비철금속, 시멘트 등 주요 온실가스집약적 업체에 대해 동 국경조치가 무역장벽으로 작용할 수 있으며, 미 의회의 동향을 예의 주시하면서 이에 대한 관련 대책을 수립할 필요가 있을 것이다.
Abstract
United States President Barack Obama set climate change legislation and greater engagement with the international negotiation on climate change as two of his administration’s top priorities. As such, on June 26, 2009, the 111th US Congress led by the Democratic Party passed the American Clean Energy and Security Act of 2009, the so-called Waxman-Markey Bill, which addresses across-the-board issues of climate change. This paper examines the policy reasons for and against the border measure included in the Waxman-Markey legislation. The border measure in the bill may impose extra costs on energy intensive industries in the US, whereas foreign firms will be exempt from such costs. The imposition of costs on imports may be indispensable to leveling the carbon playing field. However, a border measure may cause serious trade impacts and could trigger not only WTO complaints but also retaliatory measures from trading partners. This paper also analyses the WTO consistency of the border measures in the Waxman-Markey Bill in terms of Article I, Article III and Article XX of the GATT and TBT agreement. etc. Even if broader WTO consistency of the border measure is still unclear and remains to be tested, this paper concludes, after reviewing the relevant WTO panel and AB reports, that border measure can be designed to be permissible in the WTO dispute settlement body, considering that the WTO dispute settlement body has become flexible enough to accommodate policies for conservation of the environment. For the US to defend a border measure at the WTO dispute settlement body, the argument can be given that such border measures amount to a border tax adjustment, which is explicitly allowed under WTO rules for product-related indirect taxes. A second argument is that the border measure is justified under the environmental exceptions of the GATT XX. Nonetheless, the border measure should be a last resort given the additional problems of higher implementation cost and possible negative reaction from trading partners. The ideal solution might be reaching an international agreement that forces all major carbon emitters to agree to cut their emissions collectively. The border measure in the Waxman-Markey bill might act as a trade barrier for Korean carbon-intensive industries, such as Steel and cement industries, etc. Korea needs to closely monitor this legislation process in the US Senate and prepare for possible consequences of legislation pending in the Congress.
- 발행기관:
- 법무부
- 분류:
- 법학