입찰담합에 있어서 들러리 참여자에 대한 과징금산정기준

입찰에 참가하는 사업자들이 낙찰자나 조건 등에 관하여 합의를 함으로써 특정의 사업자로 하여금 낙찰받도록 하는 입찰담합은, 그 합의의 이면에 사업자들 간의 각종 대가관계가 전제된다는 점에서 낙찰자 외에 들러리 참여자도 그 입찰로 인한 경제적 이익이 없다고 단정하기 어려운 점이 많다. 이에 우리 나라는 입찰담합의 특수성 및 제재적 필요 등을 이유로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률의 시행령 또는 공정거래위원회의 고시 등에 通常의 부당한 공동행위의 과징금 산정의 기준인 ‘관련매출액’에 대한 규정 외에 ‘계약금액’에 대한 규정을 두고 있다. 이에 대하여 법원(法院)은 위 시행령 또는 고시 등의 규정 자체가 위법하다고 판시하지는 않았으나 위 기준을 적용한 결과가 당해 입찰담합으로부터 해당 사업자가 이득한 규모에 비하여 월등히 다액이어서 제재적 성격이 지나치게 강조되었다고 보일 경우에는 재량의 일탈·남용에 해당한다는 태도를 취하고 있는데, 여타의 담합유형에 비하여 재량의 일탈·남용에 해당한다는 이유로 처분이 위법하다고 판시한 사례가 비교적 많은 것을 보면 위와 같은 기준의 타당성 여부에 대하여 한번 쯤 의문을 가지게 된다. 오늘날 수법이 점점 더 정교해지고 다양한 형태로 입찰담합이 행해지면서 공정거래위원회가 그 과징금을 산정함에 있어서 융통성을 발휘하지 않으면 안 되는 경우가 많아지고 있다. 이에 공정거래위원회는 당해 입찰담합의 전체 구조상 각 사업자가 일부는 낙찰자로서, 일부는 들러리로 참여하였을 경우에 들러리로 참가한 부분의 계약금액은 관련매출액에 기초한 기본 과징금 산정시 1/2만을 반영하거나 임의적 조정단계에서 위와 같은 사정을 참작하는 경우가 많고, 나아가 위 계약금액을 관련매출액 산정에서 제외시키는 경우도 있다. 후자의 경우, 입찰담합의 ‘계약금액’을 과징금산정방법에 있어서 관련매출액에 대한 특별규정으로 두고 있는 현행 시행령의 입장에서 보면, 그 결과의 타당성에도 불구하고 처분의 위법 시비를 불러일으킬 수 있다. 현재까지 입법례 중에서는 앞서 본 현행 시행령보다 위 계약금액을 관련매출액의 정의(定義)와 관련시키지 않고 시행령상 과징금부과기준에서 특별규정의 형식으로 규정하면서도 그 상세는 공정거래위원회가 정하도록 한 2004. 4. 1. 개정 전 시행령의 태도 또는 입찰담합의 계약금액에 대하여 별도로 규정하지 않은 채 이를 완전히 공정거래위원회 내부의 지침에 위임하고 있는 2004. 4. 1. 개정된 시행령이 공정거래위원회로 하여금 시행령 규정에 따르면서도 각 입찰담합의 특성에 따른 다양한 재량행사를 가능하게 하였다는 점에서 그나마 타당한 것으로 보인다. 입법론적으로는 다양한 입찰담합의 유형을 고려한 탄력적인 기준의 설정이, 구체적인 사안에서의 적용과 관련하여서는 개별적인 사안의 특성에 맞는 융통성의 발휘가 필요하다고 할 것이다.