국채발행제한에 관한 공법적 검토

국채발행의 증가로 인한 국가채무의 확대는 특정한도를 넘어 설 경우 조절불능상황에 빠질 수 있으므로 대부분의 국가는 국채발행의 관리를 위한 다양한 법규정들을 두고 있다. 우리의 경우, 국가재정법을 통하여 기획재정부장관이 매년 국채와 차입금의 상환실적과 상환계획, 증감에 대한 전망 등을 포함하는 국가채무관리계획을 수립하여 회계연도 90일 전가지 국회에 제출하는 것을 의무화(제91조)하고 있으나 이러한 정도의 형식적인 절차규정이 적절한 국채발행을 위한 실효적인 법적 방비인가에 대해서는 의문이 있다. 따라서 내용적 개선과 절차적 개선으로 대별되는 법제도적 개선방안에 대해 검토해 보는 것이 필요하다. 우선 전체 예산지출증대의 총량에 대한 제한을 통해서 실질적으로 국민의 부담으로 귀착되는 적자채무의 발생 원인을 원천적으로 봉쇄하는 방안을 생각해 볼 수 있고, 절차적 측면으로는 일정 비율 이상의 지출확대를 금지하되 예산증대가 불가피한 경우에는 국회에서 재적의원 3분의 2이상 등의 특별정족수의 찬성으로 결의하도록 하거나 원칙적으로 신규로 발행하는 국채의 규모가 투자 목적의 지출총액을 넘지 못하도록 하는 상한규제조항의 신설이 중요한 내용으로서 검토될 수 있을 것이다. 그러나 탄력적이고 순발력 있는 재정작용이 긴절한 최근의 경제․재정상황에 있어서 국채발행의 구체적 상한선을 법규정화 하는 것이 타당한 것인지에 대해서는 입법정책적 견지에서 좀 더 면밀히 검토할 필요가 있을 것이다. 이는 국채의 적절한 발행은 현재와 미래의 재정상황을 탄력적으로 고려했을 때 정해질 수 있는 것으로서 본질적으로 정책과 친한 부분이기 때문이다. 특히 이와 같은 유연한 재정정책이 요구되는 분야에서 고도로 경성의 성격을 가진 우리 헌법에 국채발행의 제한을 위한 실체적 규범을 두자는 것은, 오히려 비상적 재정상황에서, 유연한 정책집행의 시기를 놓칠 수 있게 하는 위험이 있다. 여기에 대해서는 외국의 입법례처럼 예외규정을 두자는 주장이 있으나 최근의 국제경제 또는 재정현실에 비추어 보았을 때, 언제든지 재정위기가 올 수 있는 상황에서 예외적 규정이 일반적 규정을 침해할 수 있는 위험이 상존하게 되는 문제가 있다. 따라서 국채와 관련한 법적 규율은 국채의 발행을 통해서 기대할 수 있는 순기능을 극대화시키는 것에 초점이 맞추어 져야 한다. 즉, 국채시장의 선진화를 위한 법제도적 장치와 국채발행의 신중하고도 적절한 정책결정을 위한 절차적 규정의 정비에 입법정책적 관심을 집중시켜야 할 것이다.