조세의 정책적 기능의 규범적 한계

‘법률상’ 조세라고 이름 붙여진 금전적 부담이, 국가가 지향하는 목적을 달성하는 수단으로 사용되어진 것은 상당히 오랜 일이다. 보통 정책적 조세, 정책목적 조세 또는 유도적․조정적 조세라고 불리워지는 것들이 그것이다. 그러면 위 금전적 부담이 헌법적으로 정당한가 하는 것을 어떻게 심사할 것인가 하는 문제가 생긴다. 위 금전적 부담에 대해서도 ‘조세’법률주의, 응능부담원리, 이중과‘세’금지원칙이 그대로 적용되어질 수 있을 것인가, 하는 것이 문제로 된다. 그런데 ‘조세’는 헌법적 개념이다. 헌법 제38조와 헌법 제59조가 다른 금전적 부담과는 달리 유독 조세에 대해서만 따로 규정을 두고 있다. 그렇다면, 조세는 먼저 헌법적 차원에서 정의되어야 하고, 헌법적으로 정의된 영역에 포섭되는 것들만이 ‘조세’로서 취급되어야 한다. 헌법은 ‘나라의 살림살이에 필요한 돈’을 공동체의 구성원이 부담하여야 한다는 점을 드러내기 위하여 납세의무 규정(헌법 제38조)을 둔 것이고, 그 납세의무의 본질적 내용을 구성하는 조세의 ‘종목’과 ‘세율’은 공동체의 구성원을 대리한 국회가 스스로 결정하여야 함을 정하고 있다(헌법 제59조). 헌법은 국가정책을 달성하는 수단으로서의 조세를 상정하고 있지 아니하다. 한편 ‘무대가성’은 재정목적에 있어서만 의미가 있는 것이고, 정책목적은 무대가성과 어울릴 수 없다. 따라서 헌법적 관념으로서의 ‘조세’와 ‘정책적 기능’이란 말이 화동할 수 없는 것이다. ‘나라의 살림살이에 필요한 돈’이 아니기 때문이다. 비록 법률 차원에서 정책적 목적을 달성하기 위하여 ‘조세’라는 이름의 금전적 부담을 부과하고 있다고 하더라도, 그것은 헌법적 관점에서 보았을 때는, ‘조세’라 할 수 없다. 그러므로 헌법적 관점에서 보았을 조세가 지켜야 할 한계라는 관념은 이른바 정책적 조세에는 적용될 수 없다. 예를 들면, 응능부담원리, 조세법률주의, 이중과세금지원칙, 실질과세원칙 등이 그것이다. 헌법 제40조가 정하고 있는, 국회의 일반적 법률제정권한을 기초로 법률에 의하여 부과되는 정책적 조세에 대하여는 따로 헌법적 심사원리라고 할 것이 없고, 일반적으로 법률이 지켜야 할 제약에 의하여 통제된다. 가장 중요한 제약은 헌법 제37조 제２항에 따라 과잉금지원칙에 위배되지 아니하는 방법으로 국민의 기본권을 제한하여야 한다. 재산권, 영업의 자유 등 헌법상 열기된 기본권 조항이 문제로 될 것이다. 한편 평등권은 또 다른 측면에서 위헌심사의 기준으로 작동하게 될 것이다. 결론적으로 헌법에서 정의된 ‘조세’의 특유한 심사원리는 이른바 정책적 조세에 적용되지 않는다.