Steuerung, Finanzierung und Organisation der Universitäten im Hochschulwettbewerb: Das Beispiel der deutschen Stiftungsuniversität

1. Die Vorstufen der Managementuniversität Ich werde mich im Schwerpunkt mit dem aktuell dominierenden Modell der deutschen Universität befassen – sowohl was ihre Organisation angeht, als auch in ihrem Verhältnis zum Staat. Vorher muss ich jedoch kurz auf einige Stufen der Entwicklung zu diesem Modell eingehen. Es hat nämlich nie einen echten Neuanfang gegeben. Vielmehr finden sich zentrale Elemente früherer Entwicklungsstufen immer noch auch in der heutigen Hochschulorganisation. a) Die Ordinarienuniversität als Ausgangspunkt. Ausgangspunkt ist die traditionelle Ordinarienuniversität in staatlicher Trägerschaft. Sie zeichnet sich zum einen durch die zentrale Rolle des ordentlichen Professors mit seinem Lehrstuhl als Grundeinheit aus. Die Ordinarien sind die eigentlich Handelnden im akademischen Betrieb. Sie koordinieren sich selbst in von ihnen im wesentlichen geführten Gremien. Im Senat wählen Sie das Rektorat mit dem Rektor als Spitze der akademischen Selbstverwaltung. Zugleich wird die Universität geführt durch den Staat. Das sind im deutschen Föderalstaat die Länder. Der Staat ist nicht nur die allein wesentliche Quelle der Finanzmittel. Er schafft die rechtlichen Grundlagen der Universität. Seine Ministerialbürokratie führt in wichtigen Bereichen auch die Administration der Universität – von der Berufung der Professoren über den Vollzug des Haushalts, bis zu den Regelungen über Studium und Prüfungen. Rechtlichen Ausdruck findet diese Gleichzeitigkeit von akademischer Selbstverwaltung und staatlicher Administration in der auch heute noch in vielen Gesetzen zu lesenden Bestimmung der Rechtsstellung der Universität als „Körperschaft des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtung”. b) Der Übergang zur Gruppenuniversität in den 70er Jahren. Seit Beginn der siebziger Jahre hat sich an dieser Universitätsorganisation insofern eine wichtige Änderung vollzogen, als die Gremien nicht mehr so deutlich von den Professoren dominiert sind, sondern nunmehr in gruppenmäßiger Zusammensetzung alle Mitglieder der Universität repräsentieren. Die Selbstverwaltungsgremien setzen sich nun zusammen aus Vertretern der so genannten „Statusgruppen“, nämlich der Professoren, der Studenten, der wissenschaftlichen Mitarbeiter und der administrativ-technischen Mitarbeiter. Diese werden in jeweils getrennten Wahlen von den Gruppenmitgliedern gewählt. Die ursprüngliche politische Idee bestand darin, dass keine Gruppe mehr alleine die Geschicke der Universität bzw. der Fakultät sollte bestimmen können. Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, welches Organisationsanforderungen aus dem Grundsatz der Wissenschaftsfreiheit herleitete, wurde allerdings die dominierende Stellung der Hochschullehrer – dieses sind jetzt auch noch andere als die früheren Ordinarien – aufrechterhalten. Die Hochschullehrer müssen von Verfassungswegen in allen Gremien der akademischen Selbstverwaltung mindestens 50 % der Sitze bzw. Stimmen halten, und in bestimmten Fragen müssen sie sogar eine noch darüber hinausgehende Dominanz behalten. 2. Die anreizgesteuerte Managementuniversität Der nächste und bisher letzte Schritt hochschulpolitischer Organisationsentwicklung ist derjenige zur anreizgesteuerten Managementuniversität. Politisch ist dies eine Umsetzung der Einsicht, in welchem Maße Universitäten – auch international – im Wettbewerb untereinander stehen, und zugleich die Nutzung von Wettbewerbselementen auch innerhalb der staatlichen Organisation. In einem übergeordneten verwaltungspolitischen Sinne gehören die einschlägigen Reformen zum Konzept des „New Public Mangement”, welches darauf zielt, durch Einbau ökonomischer Anreize die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu steigern. Ein Anreizinstrument ist die Umsteuerung vor allem der Forschungsfinanzierung auf so genannte „Drittmittel”. Drittmittel sind in Deutschland zum einen staatliche Mittel der Forschungsförderung über die Deutsche Forschungsgemeinschaft. Daneben – auch dies sind noch letztlich staatliche Mittel – spielt die Forschungsförderung durch die europäische Union eine immer größere Rolle und schließlich sind die Universitäten aufgerufen, Drittmittel von privaten Unternehmen oder von privaten Stiftern einzuwerben. Die Hauptinstrumente im Verhältnis zwischen dem Land und seinen Universitäten sind zum einen Anreize, welche die Einwerbung von Drittmitteln finanziell belohnen. Es sind zweitens Zielvereinbarungen zwischen dem Land und der Universitätsleitung über bestimmte gemeinsam akzeptierte Ziele wie zum Beispiel die Erreichung festgelegter Zahlen von Absolventen in jeweiligen Studiengängen in einer bestimmten Anzahl von Jahren. Das damit zusammenhängende dritte Instrument ist die leistungsorientierte Mittelzuweisung, welche die Finanzzuweisungen an die Universität mit der Erreichung solcher Ziele verknüpft. Die Bezeichnung als Managementuniversität rechtfertigt sich bereits aus dieser Orientierung des Universitätshandelns an finanziellen Belohnungen oder Bestrafungen. Sie drückt aber auch die Veränderungen der internen Hochschulorganisation aus. Es sind insbesondere fünf Elemente hervorzuheben. Zum ersten eine Professionalisierung der Universitätsleitung. Diese zeigt sich am deutlichsten darin, dass an der Spitze nicht mehr ein für einige Jahre als Rektor nebenamtlich tätiger Professor steht, sondern ein hauptberuflicher Präsident, der zugleich in dem Präsidium als Kollegialorgan die dominierende Stellung innehat. Er ist praktisch der „CEO“ der Universität. Zweitens sind auf die so umgebaute Universitätsleitung zunehmend Entscheidungskompetenzen von den Fakultäten und den zentralen Gremien übergegangen. Auch wenn die Gremien der Gruppenuniversität weiterhin existieren, hat sich ihre Funktion dadurch weitgehend von einem Entscheidungsorgan zu einem beratenden Organ weiterentwickelt. Auch innerhalb der Universität – das ist die dritte wesentliche Veränderung – hat das Institut der Zielvereinbarung eine wachsende Bedeutung erlangt. Die Universitätsleitung schließt Zielvereinbarungen mit den Fakultäten und insbesondere auch mit den Professoren. So ist es bei Letzteren nicht mehr unüblich, dass sich leistungsabhängige Vergütungsbestandteile am relativen Erfolg in Forschung und Lehre orientieren. Die Finanzmittel der Universität – das ist die vierte Veränderung – werden nicht mehr nach dem überkommenen kameralistischen Modell verwaltet, sondern im Rahmen eines kaufmännischen Rechnungswesens, in welchem Kosten für jeweilige Leistungen gemessen und verglichen werden können. Schließlich gehört zur Managementuniversität die Schaffung eines neuen Organs, nämlich des Hochschulrates als ein überwiegend von Externen besetztes Gremium, welches eine ähnliche Funktion hat wie in einer deutschen Aktiengesellschaft der Aufsichtsrat. Insbesondere hat es die wichtige Rolle der Auswahl und Bestellung des Universitätspräsidenten – dieses allerdings zumeist immer noch nur im einvernehmlichen Zusammenwirken mit dem akademischen Senat der Universität. Das auf diese Weise entstandene Standardmodell der Universitätsorganisation und des Zusammenwirkens von Land und Universität sehen Sie auf dem folgenden Bild. 3. Das aktuelle Standardmodell der Universitätsorganisation Die Organe und Subeinheiten der Universität, die auf diesem Bild zu sehen sind, habe ich schon erwähnt. Die Fakultäten entsprechen faktisch noch einigermaßen dem Modell der Gruppenuniversität. Zwar ist auch hier die Rechtsstellung des Dekanats mit dem Dekan an der Spitze formell ähnlich verändert wie bei dem Präsidium als Universitätsleitung. In der Praxis orientiert sich das Verhalten der Fakultäten aber weitgehend an den Festlegungen, welche die Professoren vereinbaren. Auf der Ebene der Gesamtuniversität gibt es ein Zusammenwirken von Senat, Hochschulrat und Präsidium, welches durch eine dominierende Stellung des Präsidiums und dort des Präsidenten, zugleich aber auch durch den gemeinsamen Einfluss von Senat und Hochschulrat auf die Auswahl des Präsidenten und gegebenenfalls auch weiterer Mitglieder des Präsidiums gekennzeichnet ist. Der Senat hat regelmäßig zwar kein alleiniges Bestimmungsrecht aber eine Vetoposition für mindestens die Hälfte der Mitglieder des Hochschulrates. Ebenso kann regelmäßig der Präsident nicht ohne Zustimmung des Senates bestellt werden. Und dasselbe gilt für die weiteren Mitglieder des Präsidiums, welche typischerweise vom Präsidenten vorzuschlagen und vom Senat zu wählen sind. Neben dem externen Steuerungseinfluss des Staates auf die Universität über den Haushalt, den Abschluss von Zielvereinbarungen und die in unterschiedlichem Maße vorbehaltenen Möglichkeiten fachlicher Weisungen hat der Staat einen Einfluss auf die Entscheidungsprozesse der Universität durch seine Befugnisse zur Bestimmung von Mitgliedern des Hochschulrates. Diese Befugnisse sind unterschiedlich ausgestaltet. Regelmäßig bestellt aber das Land selbst Mitglieder des Hochschulrates und hat insofern auch dann noch eine starke Stellung, wenn es auf Vorschläge des Senates angewiesen ist. 4. Die Rechtsnatur der staatlichen Universitäten und deren Verhältnis zur unmittelbaren Staatsverwaltung Bevor ich jetzt auf die Stiftungsuniversität zu sprechen komme, muss ich einige Erläuterungen zur Rechtsform der staatlichen deutschen Universitäten machen und zu deren Verhältnis zum Staat. a) Das dualistische Modell: Die Universität als Körperschaft und staatliche Einrichtung Ich hatte schon zu Beginn darauf hingewiesen, dass die Universität traditionell Körperschaft und zugleich staatliche Einrichtung ist. Körperschaften – auch solche des öffentlichen Rechts – basieren auf Mitgliedschaft. Weniger klar ist die Einordnung als staatliche Einrichtungen. Auf Feinheiten der rechtlichen Konstruktion kommt es aber letztlich auch nicht an. Entscheidend für das dualistische Modell ist lediglich das Nebeneinander von Bereichen, in denen die Universität Selbstverwaltung besitzt, und solchen Bereichen, in denen sie fachlich an Weisungen der Landesverwaltung gebunden ist. Für dieses dualistische Modell habe ich als Beispiel das bayerische Hochschulgesetz gewählt. Die Doppelstellung der Universität drückt sich vor allem in der Doppelstellung ihrer Aufgaben aus. Ihr sind zum einen eigene Angelegenheiten zugewiesen, die „Körperschaftsangelegenheiten“, welche sie im Wege der Selbstverwaltung erledigt. Das bedeutet, dass der Staat ihr gegenüber nur die Kompetenz zur Rechtsaufsicht hat, also nur prüfen darf, ob das geltende Recht korrekt angewendet wurde. Daneben stehen dann die „staatlichen Angelegenheiten“, für welche die Staatsverwaltung der Universität fachliche Weisungen erteilen kann. Und diese staatlichen Angelegenheiten haben, wie man dem Bild entnehmen kann, in manchen Ländern noch eine große praktische Bedeutung. b) Das monistische Modell der Universität als Körperschaft mit Selbstverwaltung Es ist offensichtlich, dass das dualistische Modell nicht mehr zur Managementuniversität und ihrer Verantwortung für Erfolg im Wettbewerb passt. Die Konsequenzen der Hochschulgesetze der Länder bestehen in einer Ausweitung des Bereichs der in Eigenverantwortung zu erledigenden Körperschaftsangelegenheiten. Der in dieser Hinsicht am weitesten gehende Schritt wurde vom Land Nordrhein Westfalen vollzogen. Dessen Hochschulgesetz kennt, wie das Bild Nummer 5 zeigt, nur noch die einheitliche Körperschaft mit Selbstverwaltung. Bis auf kleine unwesentliche Ausnahmen unterliegt die Universität nur noch der Rechtsaufsicht des Staates, führt also ihren Globalhaushalt eigenständig aus, bestellt eigenständig ihr Personal einschließlich der Berufung der Professoren und entscheidet allein, wie sie ihre mit dem Land vereinbarten Ziele erreicht. Auch in diesem Modell bleibt es allerdings über den vom Land in starkem Maße personell beeinflussten Hochschulrat, über die Zielvereinbarungen und über die sich auf diese Zielvereinbarungen beziehenden Konditionen in den Haushaltszuweisungen dabei, dass der Staat die Universität in allen wichtigen Hinsichten steuern kann. Kritisch könnte man sogar sagen, dass nun der Staat zwar wesentlichen Einfluss auf die Hochschulen behält, sich selbst aber zu Lasten der Universität von der Verantwortung befreit. c) Die Stiftungsuniversität als Sonderform des monistischen Modells Eine Fortentwicklung des monistischen Modells der Selbstverwaltungskörperschaft ist nun die Stiftungsuniversität. Sie wurde 2002 als eine von der Universität selbst wählbare, zugleich aber von der Zustimmung des Landes abhängende Variante in das niedersächsische Hochschulgesetz eingeführt. Mehrere niedersächsische Universitäten – zuerst die Universität Göttingen – sind inzwischen in diese neue Rechtsform überführt worden. Hinzu kommen zwei durch Sondergesetz geschaffene Stiftungsuniversitäten, nämlich zum einen die hessische Goethe Universität in Frankfurt am Main und zum anderen die brandenburgische Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder. Welches sind die Besonderheiten der Stiftungsuniversität gegenüber dem überkommenen Modell? Zur Antwort ist zunächst darauf zu verweisen, dass die Gesetzgeber für die Rechtsnatur der Universität und die Rolle der jeweils geschaffenen Stiftung des öffentlichen Rechts zwei unterschiedliche Varianten hervorgebracht haben. In Niedersachsen und ebenso bei der Viadrina bleibt es formell bei der Rechtsnatur der Universität als Körperschaft. Diese hat lediglich nunmehr eine Stiftung anstelle des Landes als Träger der Universität erhalten. Demgegenüber ist die Goethe Universität selbst die Stiftung geworden. Praktisch sind allerdings die Unterschiede verschwindend gering. Das liegt daran, dass bei der Variante der Stiftung als Träger die Führungsorgane der Universität, nämlich das Präsidium und der dort nun Stiftungsrat genannte Hochschulrat, für die Universität und die Stiftung identisch sind. Die zweite Besonderheit besteht darin, dass faktisch die Einführung der Stiftungsuniversität immer mit einer nahezu vollständigen Überführung von zuvor staatlichen Aufgaben in den Bereich der Selbstverwaltung verbunden war, welche zu einer innerhalb des Landes jeweils herausgehobenen Autonomie geführt hat. Die dritte Besonderheit – das ist die eigentliche Rechtfertigung für die Verwendung des Begriffs der Stiftung – besteht darin, dass mit der Umformung in eine Stiftungsuniversität immer die Schaffung eines Grundstockvermögens einhergegangen ist. Grundstockvermögen bedeutet, dass die Stiftung ein bestimmtes Kapital hält, das nur dazu dient, seine Erträge für die jeweiligen Stiftungszwecke zu verwenden, während das Kapital selbst in seinem Bestand zu erhalten ist. Bei allen bisherigen Gründungen von Stiftungsuniversitäten ist insbesondere der zuvor dem Lande gehörende und von der Universität genutzte Grundbesitz auf die Stiftung übertragen und ihrem Grundstock zugeführt worden. Zugleich – das ist sicherlich die politische Erwartung – haben die Stiftungen die Möglichkeit, aus weiteren Zustiftungen Privater ihr Grundstockvermögen zu erweitern. d) Exemplarisch: Zentrale Organe der Goethe-Universität Ich möchte Ihnen nun ein Beispiel für das Modell der selbstverwalteten öffentlich-rechtlichen Stiftungshochschule etwas genauer vorstellen und habe dazu verständlicherweise die Goethe Universität Frankfurt ausgewählt. Sie sehen neben den schon im Standardmodell vorgestellten zentralen Organen, nämlich Hochschulrat, Präsidium und Senat noch drei zusätzliche Einrichtungen, nämlich erstens das Stiftungskuratorium, zweitens als Unterorgan des Hochschulrats dessen Wirtschafts und Finanzausschuss sowie drittens als gemeinsames Unterorgan von Senat und Hochschulrat eine Findungskommission, die immer dann zusammenzustellen ist, wenn eine Präsidentenwahl ansteht. Das Stiftungskuratorium hat im wesentlichen beratende Funktion. Es ist in erster Linie ein Universitätsorgan, in welches Einzelpersonen, Organisationen oder Unternehmen, welche sich in besonderem Maße (finanziell) für die Universität engagieren, berufen und dadurch geehrt werden. Der Hochschulrat stellt etwas Besonderes nicht nur gegenüber den anderen Stiftungsuniversitäten, sondern insgesamt in Deutschland dar, weil in ihm neun von elf Mitgliedern auf Vorschlag der beiden Leitungsorgane der Universität selbst zu berufen sind. Auch das zehnte Mitglied, welches das Stiftungskuratorium vorschlägt, ist aus der Universität legitimiert. Dieser Universitätseinfluss auf sein Kontrollorgan wird ein wenig dadurch korrigiert, dass es für wesentliche wirtschaftliche Entscheidungen der Universität wie zum Beispiel den Erwerb und die Veräußerung von Grundbesitz oder die Gründung von Gesellschaften den Wirtschafts- und Finanzausschuss des Hochschulrates als eigenständiges Teilorgan gibt. Schon wegen des Erfordernisses, dass dessen Mitglieder einen spezifischen wirtschaftlichen Sachverstand mitbringen müssen, ist hier der Anteil von Personen aus einem anderen Milieu als dem wissenschaftlichen deutlich größer. Auch wird das Land seine Zustimmung zu den Vorschlägen für den Hochschulrat immer davon abhängig machen, ob mit einer kompetenten Besetzung des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu rechnen ist. Die für die Vorbereitung der Wahl des Präsidenten vorgesehene gemeinsame Findungskommission ist das deutlichste Beispiel für die Ausbildung der Führungsstrukturen als Kooperationsmodell, welches kooperative Lösungen wahrscheinlich und tief gehende Konflikte eher unwahrscheinlich macht. Die gemeinsame Kommission hat die Aufgabe, einen Vorschlag des Hochschulrates vorzubereiten, auf dessen Grundlage dann der Senat den Präsidenten wählt. Schon in der Findungskommission kristallisieren sich darum diejenigen Kandidaten heraus, welche für den Hochschulrat akzeptabel sind und im Senat Aussicht auf eine Mehrheit haben. Auch für das Verhältnis von Präsidium und Senat gibt es eine mit der großen Autonomie der Universität für die Gestaltung ihrer eigenen Grundordnung zusammenhängende Besonderheit. Zwar ist auch in Frankfurt das Präsidium wegen der Konzentration wesentlicher Entscheidungskompetenzen das eigentliche Leitungsorgan. Jedoch sieht die Grundordnung abweichend von der ansonsten in Hessen geltenden gesetzlichen Regelung einige Entscheidungen vor, die nicht ohne Zustimmung des Senats getroffen werden können. Der Senat hat die Mitentscheidungskompetenz für zentrale Grundsatzfragen und bleibt so – abhängig von der Fähigkeit seiner Mitglieder, die Instrumente zu nutzen – ein gewichtiger Mitspieler des Präsidiums. 5. Körperschaftsuniversität und Stiftungsuniversität im Vergleich Ein Vergleich der Modelle zeigt, dass der Unterschied zwischen der Organisation der Universität als Körperschaft oder als Stiftung nicht sonderlich relevant ist. Zunächst ist darauf hinzuweisen dass das allgemeine Stiftungsrecht, das heißt das Recht für die Stiftungen des privaten Rechts, welches heute nahezu ausschließlich im Bürgerlichen Gesetzbuch geregelt ist, hier keine Rolle spielt. Es geht allein um Stiftungen des öffentlichen Rechts. Diese kann der Landesgesetzgeber weitgehend selbst ausgestalten. Zwar ist er hierbei an gewisse organisatorische Mindestanforderungen der grundgesetzlichen Wissenschaftsfreiheit gebunden. Insofern wäre es ihm nicht erlaubt, anstelle der immer noch von akademischer Selbstverwaltung geprägten Universität ein Modell der staatlichen Universität zu realisieren, welches hierarchische Führung wie in einem privaten Unternehmen oder bürokratischen Staatsapparat vorsähe. Jedoch wäre der Landesgesetzgeber nicht gehindert, alle derzeit vorhandenen rechtlichen Organisationen der staatlichen Universität und ihre Beziehungen zur jeweiligen Landesadministration sowohl in der Rechtsform der Körperschaft als auch derjenigen der Stiftung zu realisieren. Es bleibt faktisch, wenn auch nicht rechtlich zwingend, die Besonderheit eines Grundstockvermögens. Soweit der Gesetzgeber diese Gestaltung vorsehen will, nämlich die Unterscheidung von einem Grundstockvermögen und dem sonstigen Vermögen der Universität, liegt es nahe, hierfür die Rechtsform der Stiftung zu wählen – schon um in Betracht kommende mögliche Zustifter auf die Option der Förderung des Grundstocks hinzuweisen. 6. Fazit Ich komme zum Schluss und fasse zusammen. 1. Nicht die Rechtsform Stiftung oder Körperschaft hat – abgesehen von dem faktischen Zusammenhang mit dem Aufbau eines Grundstockvermögens – eine wirkliche, über das Symbolische hinausgehende, hochschulpolitische Bedeutung. Bedeutsam sind vielmehr allein die das tatsächliche Verhältnis von Land und Universität sowie die innerorganisatorischen Beziehungen in der Universität betreffenden Regelungen. 2. Im Verhältnis zwischen Staat und Universität geht es um das Ausmaß der ohnehin niemals vollständigen Selbstständigkeit der Universität. Das betrifft -den Umfang der Aufgaben, für welche sich das Land nicht auf die Rechtsaufsicht beschränkt, sondern die Kompetenz zu fachlichen Weisungen beibehält, -die Entscheidungskompetenz über die Auswahl des Universitätspersonals, insbesondere natürlich über die Berufung der Professoren, -die Budgethoheit, d.h. das Ausmaß in welchem sich das Land nicht auf die Zuweisung eines Globalhaushalts beschränkt, sondern für die Verwendung der zugewiesenen Mittel inhaltliche Vorgaben macht, -den Umfang der Rechtssetzungsautonomie der Universität, was insbesondere die Wahl und die Ausgestaltung ihrer Studiengänge und die Gestaltung ihrer eigenen Grundordnung betrifft, -sowie schließlich die Verflechtung von Einflussstrukturen zwischen den Leitungsorganen der Universität und dem Hochschulrat als das an die Stelle des Landes tretendes Kontroll- und Steuerungsorgan. 3. Im Innenbereich der Universität geht es insbesondere um das Verhältnis des akademischen Senats zur Universitätsleitung und damit um das Ausmaß, in welchem die Managementuniversität das überkommene Modell der immer noch von den Professoren dominierten Gruppenuniversität zurückdrängt, und entsprechend das Ausmaß der bei den Fakultäten verbleibenden Selbstverwaltungsbefugnisse. Die Gesetzgeber müssen sich fragen, ob nicht gerade auch im Hinblick auf den Wettbewerb der Universitäten sowie intern der Fakultäten untereinander eine Mischung von zentraler Leitungsmacht und dezentralen Eigenkompetenzen die bessere Wahl ist.