정당법상 정당의 자유제한의 문제점
The Problems of Restricting the Freedom of a Political Party in Political Party Law
정만희(동아대학교)
54호, 107~148쪽
초록
본 연구는 헌법 제8조의 정당조항을 구체화하고 있는 정당법상의 정당의 설립과 활동 등에 관한 제한규정들을 헌법이 보장하는 정당의 자유라고 하는 기본권적 가치의 관점에서 그 위헌여부의 문제를 중심으로 분석하고 있다. 특히 정당의 자유 제한규정들에 관한 최근의 헌법재판소 판례들을 비판적 시각에서 평석하고 앞으로의 정당법의 개정방향에 관한 대안을 제시한다. 헌법 제8조의 정당조항은 자유민주적 기본질서의 본질적 구성요소의 하나로 인정되는 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 있다. 정당설립의 자유는 정당의 설립뿐만 아니라 정당조직선택의 자유와 정당활동의 자유를 포함하는 것으로 해석하는 것이 일반적 견해이며 헌법재판소 판례의 입장이기도 하다. 그러나 정당법은 정당성립의 요건으로 정당등록제도(제4조)를 규정하고 그 등록의 요건으로 일정한 정당의 규모에 관한 기준을 요구하고 있다. 즉 정당조직의 규모로서 전국에 5 이상의 시․도당을 설치하고 각 시․도당에는 1천명 이상의 법정당원을 가져야 한다고 규정하고 있다(제17조, 제18조). 이러한 등록요건은 과거의 군사정부시대의 정당법에 비해 상당히 완화된 기준이라 할 수 있으나 여전히 그것은 사실상의 정당설립의 자유를 과도하게 제한하는 것이 아니가하는 의문이 있다. 그리고 정당등록취소제도를 규정하여 중앙선거관리위원회에 등록을 마쳐 설립된 정당이 그 후에 이 등록요건을 충족하지 못하거나 일장 기간 선거에 참여하지 않은 때에는 등록을 취소할 수 있으며(제44조 제1항 제1호, 제2호), 그 외에 국회의원선거결과 국회의 의석수를 얻지 못하고 일정한 득표율을 얻지 못한 경우에도 그 정당의 등록을 취소하도록 규정하고 있다(동조 제1항 제3호). 여기서 정당등록취소의 사유 중 선거의 실패로 일정 득표율을 얻지 못한 경우를 포함하는 것은 정당의 자유를 지나치게 제한하게 되는 문제가 있다. 헌법재판소 판례는 이러한 정당등록제와 등록요건에 대하여 헌법위반이 아니라고 판시하고 있으며, 정당등록취소규정이 정당설립의 자유를 침해하는 것이 아닌가에 관한 헌법소원심판사건에서는 각하결정을 내린 바 있다(헌재 2006. 3. 30. 2004헌마246; 2006. 4. 27. 2004헌마562). 그러나 위의 등록취소사유 중 선거의 실패를 이유로 하는 정당등록취소에 관한 규정은 신생정당의 진입을 봉쇄하고 정당설립의 자유를 침해하는 것으로 위헌이라고 판단되며, 따라서 이 규정은 삭제되어야 한다고 본다. 그리고 2004년의 정당법개정으로 단행된 정당의 지구당조직의 폐지에 대해서도 위헌성의 문제가 제기된다. 지구당 폐지의 입법목적은 고비용의 정당구조를 개혁하기 위한 것으로 정당화된다는 헌법재판소의 결정(2004. 12. 16. 2004헌마456)에 대해서는 비판의 여지가 있다. 정당의 지방조직의 최소단위로서 지구당은 정당이 국민의 정치적 의사를 상향적으로 형성하는데 불가결의 조직이라고 할 수 있으며, 그러한 지구당조직의 설치여부는 정당의 자율적 판단에 맡기는 것이 바람직하다. 법률에 의하여 정당의 지구당조직의 폐지를 강제하는 것은 헌법이 보장하는 정당설립의 자유와 정당조직선택의 자유를 본질적으로 침해하는 것으로 과잉금지원칙에 위배된다고 판단된다. 끝으로 정당의 운영자금에 대한 국고보조제도도 정당의 국가로부터의 자유를 침해하는 문제가 있으므로 각 정당에 대한 국고보조금 총액과 배분기준은 재검토가 필요하다고 본다. 요컨대 정당법상 정당의 자유를 제한하는 규정들에 대해서 헌법재판소는 소극적인 합헌성 판단을 내리고 있으나, 그러한 헌법재판소의 판례와 관계없이 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 공적 기능을 수행하기 위한 전제로서 중요한 의미를 가지는 ‘정당의 자유’를 최대한 보장하는 방향으로 입법개선이 이루어져야 한다고 보는 것이 필자의 견해이다.
Abstract
This study analyzes mainly whether the articles in the political party law as the concretizations of Article 8 of the Constitution restrict a political party's foundation and activities, etc are unconstitutional or not in the viewpoint of a political party’s freedom as a fundamental right. Specifically, the recent judicial decision of the Constitutional Court about the Articles to restrict the freedom of a political party will be analyzed in a critical viewpoint. This paper suggests the direction of revision for the political party law. Article 8 of the Constitution ensures the freedom of a political party's foundation and plural party system as an essential element of the free and democratic basic order. For most theories and Constitutional Court, the freedom of a political party's foundation includes the freedom of choice within a political party's organization and its freedom to conduct its activities. However, the political party law stipulates the registration system of a political party, requiring its scale to meet certain conditions(Article 4). The political party law stipulates that political parties shall have five or more City/Do parties and City/Do parties shall have at least 1,000 party members(Article 17, 18). Although these conditions for registration are easier than the conditions of the former military dictatorship, a question about whether the conditions excessively restrict the freedom of a political party's foundation remains. According to Article 44 on revocation of registration, when a political party is established by the National Election Commission becomes incapable of satisfying the requirements for registration and when failing to participate during a specified time, a political party's registration will be revoked (Article 44 Clause 1 Number 1, 2). Moreover, when failing to obtain a seat in the National Assembly after participating an election of the members of the National Assembly and failing to obtain the defined votes, a political party's registration will be revoked (Number 3). In a related problem, to revoke a political party's registration in its failure to obtain a seat after its participation in an election will extremely restrict its freedom. The Constitutional Court has held the registration system of a political party and its requirement for registration as political party is not against the Constitution. The Constitutional Court has held the decision to rejection in the case of adjudication on a constitutional complaint whether the article on revocation of registration as a political party is against the freedom of a political party's foundation (Constitutional Court Decision 2004 HeonMa 256 decided March 30, 2006; 2004 HeonMa 562 decided April 27, 2006). However, I think that the revocation of registration as a political party due to its failure to obtain a seat after its participation in an election is against the Constitution. This results in an obstruction on the advancement of a new political party and its violation of the freedom of a political party's foundation. Therefore, I suggest that this article be abolished. By the reform of the political party law in 2004, the abolishment of a district party chapter also has the problem of being unconstitutional. The Constitutional Court has held that the purpose of the abolishment of a district party chapter is justifiable because responds to providing a structural reform in a political party’s overspending (Constitutional Court Decision 2004 HeonMa 426 decided December 16, 2004). However, this decision can be reexamined for the following reasons. A district party chapter, as the minimum organization of political party in a region, is a precondition for creating the public opinion. A political party should determine whether it establishes a district party chapter. A forced abolishment of a district party chapter by law fundamentally violates the freedom of a political party's foundation and the freedom of selection of a political party's organization. Thus, it violates the principle of prohibiting excessive restriction. In addition, the system of subsidy for a political party from the National Treasury causes a violation on the freedom of a political party from state. We need to review the sum of subsidy from the National Treasury and the standard of its allocation. In conclusion, I suggest that the reform of the legislation ensures the freedom of a political party in full measure. A political party is a precondition for forming the public opinion and a kind of public function, even if the Constitutional Court has held that the articles of restrictions on the freedom of a political party are consistent with the Constitution.
- 발행기관:
- 법학연구소
- 분류:
- 법학