행정법령의 해석과 지방자치권
Statutory Interpretation and Local Autonomy
조성규(전북대학교)
32호, 1~29쪽
초록
행정은 법령의 집행을 본질로 하는 점에서 행정에 있어 법령 해석의 문제는 불가피한바, 법령 해석에 있어 자율성의 여하는 곧 행정의 자율성의 문제로 직결된다. 이는 행정을 본질로 하는 지방자치에 있어서도 마찬가지인바, 특히 국가와 독립된 행정주체로서 지방자치행정의 독립성 보장이 중요한 규범적 과제가 되고 있는 지방자치에 있어서는 행정법령의 해석에 대한 자율성의 보장이 지방자치권의 자율성 보장을 위한 중요한 전제가 된다. 그럼에도 불구하고, 법령의 일반추상성으로부터 법령의 해석은 항상 일의적인 것은 아니며, 법령 해석의 모순과 충돌이 발생하기도 한다. 따라서 법령해석과 관련하여 모순ㆍ충돌이 발생하는 경우 그 해결을 위한 법원리가 필요한바, 법령해석에 있어 중앙행정기관의 해석과 지방자치단체의 해석에 충돌이 발생하는 경우에 대하여 전통적으로 국가법질서의 통일성이라는 관점에서 중앙행정기관의 법령해석이 우위에 있다는 것이 일반적인 입장인 것으로 보인다. 권력분립의 본질상 법의 궁극적 해석은 물론 사법의 몫으로서 남겨져 있기는 하지만, 그럼에도 불구하고 행정 역시 법의 해석에 대한 일정정도의 자율성을 가지는 것은 부인할 수 없고, 그러한 자율성은 단순히 사실상의 것에 그친다고 할 수는 없는바, 이에 대한 규범적 포섭의 필요성이 존재하며, 특히 지방자치단체는 헌법에 의해 자치권이 보장된 독립된 행정주체인 점에서 - 자치행정을 위한 - 법령해석에 있어 자율성 보장의 규범적 의의와 필요성은 더욱 크게 된다고 할 것이다. 그러한 관점에서 볼 때, 전통적 법령 해석론은 중앙정부 중심의 문제로 다루어져 왔다는 점에서 기본적으로 문제가 있는바, 중앙정부 중심의 법 해석론을 전제로 한 법령 해석의 자율권의 확대는 역으로는 지방자치행정에 있어 법령해석의 자율성에 대한 제한으로 귀결되며, 그 결과 중앙정부에 의한 지방자치단체의 자치권의 침해라는 결과로 나타나게 되기 때문이다. 따라서 진정한 지방자치의 실현을 위해서는 법령 해석의 문제에 있어서도 지방자치권에 대한 고려가 필요하며, 그러한 고려 하에 체계화되는 법령 해석 방법론이 진정한 의미에서의 국가법질서의 체계화 및 통일성에 기여할 수 있게 될 것이다. 헌법상의 규범질서의 하나인 지방자치에 대한 고려가 결여된 채 중앙행정기관에 의해 행해지는 법령 해석의 우월성은 외형적인 형식적 관점에서는 국가법질서의 통일성을 도모할 수 있을지 모르나, 실질적 관점에서는 법치주의에 위반된 법질서의 국가적 강요에 해당할 수 있기 때문이다. 물론 국가 법질서의 통일성이라는 요청 또한 법치주의적 요청이며 규범적으로 중요한 가치임은 분명하다. 그러나 국가 법질서의 통일성에 대한 요청 자체가 중앙정부에 의한 법해석권의 독점 및 우월성의 근거가 될 수는 없으며, 설령 국가 법질서의 통일성에 대한 요청으로부터 국가의 우선적 법해석의 필요성이 도출된다고 하더라도, 지방자치단체의 자주적 법해석의 규범적 근거인 지방자치의 헌법적 보장이 국가 법질서의 통일성에 대한 요청보다 규범적으로 하위에 있다고 할 수는 없다. 즉 양자가 모두 헌법적으로 요구되는 규범적 가치로서 동등한 지위를 가진다면 결국 이는 비교형량을 통하여 결정될 수밖에 없으며, 그에 대한 궁극적 판단권은 사법부에게 주어져야 할 것이다. 행정법령의 해석에 있어 지방자치권의 존중은 지방자치의 헌법적 보장의 이념에 합당한 것일 뿐더러, 국가 법질서의 통일성이라는 관점에서도 형식적 통일성이 아닌 각 지역의 구체적 사정을 통한 실질적 통일성을 가져오는 것이라는 점에서 규범적으로 타당한 것인 동시에, 이를 통해 비로소 법해석이 치밀해지고 행정운영의 합리화가 한층 더 추진되는 결과를 가져 올 것이다. 그러한 점에서 지방자치단체에게 법령에 대한 자주적 해석권을 인정하는 것은 헌법원리로부터의 규범적 요청일 뿐만 아니라 합목적성의 관점에서 정책론으로서도 요구되는 것이라고 할 것이다. 결론적으로 지방자치행정에 있어 중앙정부의 법해석은 하나의 원칙의 제시로서 존중되어야 하는 것은 사실이지만, 반드시 유일하고 절대적인 유권해석으로서 지방자치단체를 규범적으로 구속하는 것은 아니어야 한다. 지방자치단체의 기관은 중앙의 법해석에 맹종해야 하는 것이 아니라, 중앙정부와 대등한 법률의 집행자로서 지방자치의 이념의 실현을 위하여 자주적으로 적절한 해석을 하고, 사안에 적절한 법 집행을 하여야만 할 책임이 있다. 따라서 지방자치단체와 중앙정부 사이에 법해석에 관한 견해의 차이가 발생한 경우에는 중앙정부가 우선적 지위를 가지는 것이 아니라, 궁극적인 법해석자인 법원의 판단에 의해서 법질서의 통일성이 담보되도록 도모되어야 하여야 하며, 이를 위해서는 지방자치단체에 의한 자주적 법해석의 당부는 종국적으로는 사법권의 판단에 맡겨야 하기 때문에 중앙과 지방자치단체 사이에 법해석의 차이가 발생했을 때에는 사법적 판단을 구할 수 있는 구조가 제도적 장치로서 보장되어야 한다.
Abstract
The Purpose of this study is to demonstrate the local autonomy in statutory interpretation, especially administrative statute on the basis of the constitutional guarantee of local autonomy, consequently to search the legal priority of local statutory interpretation over the central government, when there is a contradictory stipulation in administrative statutory interpretation. In a country with codified law, statute law is of great importance as a main and dominant form of law. Because statutes are formulated in language, they have both need of interpretation and possibilities of diverse interpretation. It is more significant in administrative statute, because administrative statutes are characterized by indefinity of legal terms and heading for pubic interest in statutory interpretation. The topic of statutory interpretation in administrative law has long been a major branch of legal practice as well as legal theory, these several interpretations in administrative statutes were actually construed as legal hot issues between the Administrative and the Court. Nowadays, these possibilities of diverse interpretation in administrative statutes become an legal issue not only between the Administrative and the Court but also between the central government and the local government from the viewpoint of Local Autonomy. It is traditional perception that the statutory interpretation of the central government has legal priority over that of the local government, when there is a contradictory stipulation in administrative statutory interpretation. But such traditional understanding has legal problem on the standpoint of the constitutional guarantee of local autonomy. The local government has the right to dispose all affairs in local region on self-responsbility through the constitutional guarantee of Local Autonomy. As a result, Local Autonomy guaranteed by Constitution includes the autonomy of the local government in statutory interpretation, because autonomous statutory interpretation is a indispensable premise of autonomous adminstration. Shortly concluded, the legal priority in statutory interpretation shall give to local government over the central government, when there is a contradictory stipulation mutually in administrative statutory interpretation. In the case of unjust or absurd result of statutory interpretation by the local government, the competence of illegality control is given to the judicature not the central government. That is actualization of the true Constitutionalism in Local Autonomy.
- 발행기관:
- 행정법이론실무학회
- DOI:
- http://dx.doi.org/
- 분류:
- 법학