방송통신심의위원회의 법적 지위 재구성 방안 모색
A way to restructure the legal status of ‘Korea Communications Standard Commission’
정연부(원광대학교)
41권 1호, 371~395쪽
초록
정보사회에서 국민의 자유는 방송ㆍ통신을 통하여 더욱 확장되고 있다. 그러나 인터넷과 모바일(mobile) 등을 기반으로 하는 방송ㆍ통신의 자유는 적지 않은 문제를 일으키고 있다. 이에 대처하기 위하여 국가는 방송ㆍ통신에 대한 내용규제를 실시하고 있다. 방송ㆍ통신에 대한 적법한 규제가 안전보장ㆍ질서유지ㆍ공공복리에 기여함에는 이론이 없다. 그러나 내용규제가 악용된다면, 국민의 자유와 민주주의의 발전을 저해하고 정부의 국민통제수단으로만 전락할 위험이 있다. 따라서 방송ㆍ통신에 대한 내용규제기관의 법적 성격, 특히 ‘독립성’은 국민의 자유와 민주주의의 발전에 영향을 미치는 중요한 요소가 된다. 한국에서는 방송ㆍ통신에 대한 내용규제를 담당하고 있는 ‘방송통신심의위원회’의 법적 성격이 문제된다. 특히, 방송통신심의위원회의 ‘독립성’이 중요한 문제가 된다. 최근 헌법재판소는 방송통신심의위원회와 관련하여 세 건의 결정을 내렸다. 세 건의 헌법재판소의 결정 중 두 건은 각각 위헌법률심판과 헌법소원심판이었다. 헌법소송 유형 중에서 국민의 기본권보장과 직접적인 관련을 가지고 있는 유형 모두에서 방송통신심의위원회의 법적 성격에 대한 판단이 있었다는 점에서 의의가 있다. 또한, 방송ㆍ통신 서비스의 다양성과 사회적 영향력이 확대됨에 따라, 내용규제기관의 법적 지위에 관한 논의도 활발해지는 시점에서 내려진 유권해석기관의 결정이라는 점에서 더욱 큰 의미를 지닌다. 이 번 헌법재판소의 결정은 기존 판례의 입장을 유지하고 있다. 이 번 헌법재판소의 결정도 방송통신심의위원회의 법적 성격을 그 구성방법ㆍ업무내용ㆍ업무처리 방식 등에 근거하여 판단하고 있다. 즉, 판례는 방송통신심의위원회의 법적 지위를 평가함에 있어서 대외적으로 그 직무를 처리하는 방식을 중요한 요소로 들고 있다. 이를 토대로 판례는 방송통신심의위원회를 행정청으로 인정하고 있다. 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제25조에 따르면, 방송통신심의위원회의 대외적 작용 구조는 ‘A기관의 심의→심의결과에 따른 B기관의 행정작용→국민에 대한 법적효과’로 볼 수 있다. 이러한 구조는 의결기관과 재결기관이 구분되었던 (舊)「행정심판법」에서 행정심판위원회가 그 업무를 처리하던 방식과 유사하다. 이밖에도 방송통신심의위원회의 작용법적 성격은 (舊)행정심판위원회와 비교적상을 가지고 있다. ‘A기관의 심의→심의결과에 따른 B기관의 행정작용→국민에 대한 법적효과’라는 대외적 작용 구조에서 A기관의 법적성격을 합의제의결기관으로 보는 것이 일반적인 견해이다. 그런데 판례는 위와 같은 대외적 작용 구조를 가지는 방송통신심의위원회를 행정청으로 보고 그에 대한 항고소송을 인정하고 있다. 이러한 태도는 최종적으로 국민의 권리침해를 구제하는 기관이 구제법적 관점에서 내리는 판단이라는 점에서 타당한 것으로 볼 수 있다. 그러나 법체계의 통일성 관점에서 구제법적 요구와 조직법적ㆍ작용법적 원리를 일치시키는 것이 보다 우수한 법제를 형성하는 데 기여할 수 있을 것이다. 특히, 공정성 확보라는 방송ㆍ통신 영역의 중요한 가치를 실현하기 위해서는 사후 구제법적 요구를 넘어 조직법적ㆍ작용법적인 법제정비가 요청된다. 조직법과 작용법적으로도 타당한 방송통신심의위원회의 법적 지위를 재구성함에 있어 본질적인 요소는 ‘독립성’이다. 방송통신심의위원회를 민간독립기구로 구성하는 것이 아니라면, 행정조직으로서 독립성을 충분히 확보할 수 있는 방안을 모색하여야 할 것이다. 특히, 작용상의 독립성을 확보하기 위해서는 추가적인 헌법적 논의가 요구됨에도 불구하고 현실적으로 존재하고 있는 ‘독립규제위원회’ 내지 ‘독립행정청’의 지위를 부여할 필요가 있다. 그러나 현실적인 한계로 인하여 방송통신심의위원회 법적 지위 개선을 순차적으로 접근할 수밖에 없다면, 우선은 방송통신심의위원회의 조직적 독립성을 강화하기 위한 차원에서 그 설치와 운영에 관한 독립적인 법률 제정을 검토할 수 있을 것이다. 이것은 방송내용의 공공성과 공정성 보장 및 정보통신의 올바른 이용환경 조성에 기여하면서도, 민주주의의 발전을 위한 다양한 여론형성을 보장하기 위한 차선책이 될 것이다. 그러나 독립규제위원회 내지 독립행정청의 ‘독립’의 핵심은 작용상의 독립에 있음을 인식하고 이를 최대한 반영하여야 할 것이다.
Abstract
There is a growing discussion on the legal status of ‘Korea Communications Standard Commission’ which is the regulatory body for the content of broadcasting and communication. Especially, the independence of ‘Korea Communications Standard Commission’ is the most important issue. The Constitutional Court made three decisions on the legal status of the commission. Two decisions among them were adjudications on ‘Constitutionality of Law’ and ‘Constitutional Complaint’ which are related to protecting fundamental rights. In addition, these decisions were made when the discussions on ‘the nature of the deliberation and the regulatory body’ were continuing to broaden by the growing influence of broadcasting and communication. Therefore the decisions convey a more important meaning. The adjudications of the Constitutional Court followed ways that existing precedents used. Namely, The Constitutional Court also analyzed the legal status of ‘Korea Communications Standard Commission’ depending on the method of organization, the contents regarding authority, the process of dealing with tasks. Precedents, including adjudications of the Constitutional Court, regard the process of tasks concerning the people as a main factor when making a decision on the legal status of the commission. They are acknowledging ‘Korea Communications Standard Commission’ as an administrative agency based on the factors above. It is reasonable for judicial power to take such attitude, in that the lawsuit is the final resort to protect people's rights. However, reconciling the validity of laws concerning relief with the logic of administrative laws concerning action and organization could contribute to forming a better legal system. Particularly, it is necessary to modify the legal system from the perspective of the laws concerning action and organization, as well as of laws concerning relief, so that the legal system may secure fairness, which is the most important value in broadcasting and communication. This study proposed a method of reformation after analyzing the legal status and independence of the commission in the framework of relief, action and organization. First, it unpacked assertions of plaintiff and defendant in the precedents that are related to the legal status of ‘Korea Communications Standard Commission’. Next, this study reviewed structures of the commission's external actions to know whether the conclusion of precedent has validity or not. To achieve this, another legal system which has the same structure with that of ‘Korea Communications Standard Commission’ was considered. The result was applied to the discussion on the legal status of the commission. Lastly, this study drew a conclusion considering the limit of the precedents and sought a solution.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학