자연재해로 인한 피해의 보상에 관한 법적 검토

오늘날 기후변화는 전 지구적인 문제이며, 우리나라도 여름철 집중호우나 태풍으로 인한 자연재해가 증가하는 추세에 있다. 특히 우리나라는 연안이나 해안, 하천유역에 도시가 발달해 있어 물과 관련된 자연재해에 취약하다. 자연재해는 재난 및 안전관리 기본법 제3조 제1항에 따른 재난으로 발생하는 피해인 재해 중에서도 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 적조, 조수, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해이다. 헌법 제34조 제6항에서 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 이러한 국가의 책무는 재난 및 안전관리 기본법, 자연재해대책법, 농어업재해대책법 등에 구체화되어 있다. 이에 재해의 관리는 예방, 대비, 대응, 복구의 네 단계로 나눌 수 있고, 장기적으로는 사전방재기능을 강화해야 하지만, 동시에 자연재해가 발생한 이후 피해를 복구하고, 금전을 지급하는 방식을 통해 생활의 안정을 도모해야 한다. 자연재해가 발생하면 주택이 파손되거나 주생계수단인 농경지 등이 유실되고, 농어업시설 등이 파손됨은 물론 농작물의 멸실이나 가축 피해, 어선 등의 훼손, 공장 등의 시설이 파괴되거나 기능이 상실되는 피해가 나타난다. 과거 자연재해로 인한 피해가 재해예방을 위한 시설이 미비하거나 재해발생시 적절한 안전조치를 취하지 않은 경우였다면, 오늘날 자연재해는 여태까지의 기후변화의 양상과 다르고 기상청도 예측할 수 없는 형태로 나타나고 있다. 즉 자연재해로 인한 피해가 위법함을 전제로 하는 배상보다는, 자연재해 그 자체로 인해 발생한 피해의 보상이 문제되는 것이다. 국가와 지방자치단체가 재해를 예방, 대비, 대응, 복구해야 하는 책임주체임은 부인할 수 없다. 국가와 지방자치단체는 재난관리책임기관으로서 재해대책의 수립은 물론 집행, 나아가 발생한 피해의 복구를 위한 비용을 국고와 지방비로 충당한다. 물론 국가와 지방자치단체의 재난지원금 외에도 보험이라는 방식을 통해 피해를 보상하고 있다. 현행법제도상 풍수해보험, 농작물재해보험, 임산물재해보험, 가축재해보험, 양식수산물재해보험이 정책보험으로 마련되어 있으나, 가입률은 낮은 실정이다. 이미 재난지원금을 무상으로 지급하기 때문에 보험을 통해 자연재해에 대응하려는 사회적 인식이 부족하다는 점을 원인으로 들 수 있을 것이며, 재해가 발생할 때마다 지원대상이나 지원규모를 확대하여 재정부담이 가중됨은 물론 지원금에만 의존하려는 도덕적 해이도 나타나고 있다. 그러나 자연재해는 예측가능하지 않고 발생을 억제할 수 없는 위험이기 때문에 이해관계자의 협력을 통해 분산시키는 것이 효과적이다. 특히 풍수해와 관련하여 하천은 이미 자연적으로 존재하고 있으며, 강우의 규모나 범위 또는 발생시기 등을 예측하기 어렵기 때문에 관리의 특수성이 인정된다. 보험을 통해 예측 불가능한 위험을 원인으로 발생하는 불이익이나 손해에 미리 대비할 수 있으며, 미리 기금을 조성할 경우 신속한 피해복구가 가능하다. 즉 자연재해의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구에는 국가와 지방자치단체 외에도 사회구성원의 협력이 필요하며, 자연재해로 인한 피해보상은 재난지원금이나 기부와 같이 일방적인 방식에서 벗어나 공동으로 대응할 수 있는 방식으로 변화해야 한다. 따라서 풍수해보험의 가입 의무화, 자연재해보험으로의 통합, 자연재해대책기금의 조성을 구체적인 방안으로 제시할 수 있다. 먼저 풍수해보험의 가입 의무화는 보험금으로 피해를 복구할 수 있고, 위험을 분산시킬 수 있다는 점에서 공익에 합치하며, 자연재해의 대응을 위하여 최소한의 수단이다. 보험회사의 위험평가룰 통해 재해예방시설 설치의 실효성을 확보할 수 있고, 역선택의 위험을 방지할 수 있으며, 재난지원금보다 높은 수준의 보상을 받을 수 있다. 보험의 가입을 의무화한다면 많은 가입자를 확보할 수 있으므로, 낮은 보험료로 피해보상을 받을 수 있어 더 효과적이다. 이에 보험에 가입하지 않을 경우 재난지원금을 지급하지 않거나, 보조금으로 시설을 설치하는 경우에는 가입을 강제하는 방안을 통해 가입을 의무화할 수 있을 것이다. 이 경우 국가는 풍수해보험의 재보험자 역할을 수행해야 할 것이다. 두 번째로 현행법상 운영되고 있는 풍수해보험과 농어업재해보험 등의 재해보험을 통합하여 관리하는 것이 적합하다. 풍수해보험법이나 농어업재해보험법에서 중복지원을 하지 않는다는 규정을 두고 있으나, 가입 의무화와 재보험기구의 설립 등 관련 문제를 감안해 볼 때 자연재해보험으로 통합 운영하여야 할 것이다. 더욱이 풍수해보험은 손해보험의 성격과 재난지원금을 대체할 수 있는 제도의 성격을 동시에 가지고 있으므로, 장기적으로는 국가와 지방자치단체가 지급하고 있는 재난지원금은 통합된 자연재해보험으로 전환되어야 할 것이다.