독일 기본법상의 조세배분과 재정조정에 대한 검토

연방국가적 재정헌법(Finanzverfassung)은 특히 연방국가의 구성요소들의 지위를 강화하는 평등원칙과 동화명령(Angleichungsgebote)을 강조하고 있다. 국가(Staaten), 주(Länder) 그리고 게마인데(Gemeinde)는 그때그때의 평등의 지위를 요구한다. 그와 별도로 연방국가에서 전체국가(Gesamtstaat)와 구성국가(Gliedstaaten)들은 동질성(Homogenität)을 실현할 의무를 부담한다. 연방과 주 전체(Ländergesamtheit) 사이의 재정조정(Finanzausgleich) 그리고 주들 사이의 재정조정은 궁극적으로 법률 앞의 인간의 평등의 실현과정이다. 재정조정은 지방자치단체들(Gebietskörperschaften) 사이의 사무(Aufgaben)의 배분과 수입과 지출의 형식으로 나타나는 재정적 관계를 내용으로 하는, 기본법의 재정헌법 속에 규정된 재정헌법적 질서체계와 분배체계(Ordnungs- und Verteilungssystem)를 의미한다. 독일의 지방자치 재정조정(kommunaler Finanzausgleich)은 헌법에 규정되어 있고, 기본법 제28조 제2항에 의한 주(Länder), 게마인데(Gemeinde) 그리고 게마인데연합(Gemeindeverbände)에 대하여 그들의 자치행정(Selbstverwaltung)에 필요한 재정적 기초를 제공해준다. 그 외에도 각 주는 독자적인 주 법률 속에서 기초자치단체(Kommune)에 대한 주의 자금의 재분배(Umverteilung)와 기초자치단체 사이의 자금의 재분배에 대하여 규정하고 있다. 지방자치재정조정은 주 사이의 재정조정과 아주 많이 구분된다. 기본법 제106조 제7항에 의하면 주는 자신에게 귀속되는 공동체조세(Gemeinschaftsteuer)의 백분율에 의한 지분(Anteil)을 기초자치단체에 인정해야만 한다. 이러한 지분의 액수는 주법률(Landesgesetz)에 의하여 규정된다. 국가의 사무(Aufgaben)가 부분적으로 전체국가(Gesamtstaat), 부분적으로 구성국가들(Gliedstaaten) 그리고 부분적으로 양자 모두에 의해서 이행되는 연방국가에서의 영미적 영역에서 ‘재정 연방주의(fiscal federalism)’로 일컬어지는 재정조정과 관련된 조세수익의 배분과 관련하여 다음의 두가지 근본적 문제가 제기된다: 공동체조세(Gemeinschaftsteuer) 중 어떠한 조세와 조세수입의 할당액(Anteile)들이 전체국가에 배분되는가 (수직적 조세배분(vertikale Steuerverteilung))? 주에 귀속하는 수입(Einnahmen)은 어떻게 서로 배분되는가 (수평적 조세배분(horizontale Steuerverteilung))?수직적 조세배분은 기본법 제106조 속에 규정되어 있다. 그에 반해서 기본법 제107조는 좁은 의미의 수평적 재정조정에 대한 규정(horizontaler Finanzausgleich)을 포함한 주에 귀속되는 조세수입(Steueraufkommen)의 주(Länder)에 대한 배분에 관한 규칙을 포함하고 있다. 이 두 규정은 넓은 의미의 재정조정(Finanzausgleich im weiteren Sinne)으로 정의될 수 있는, 연방국가에서의 재정수입의 배분을 위한 다단계의 체계를 형성한다. 기본법 제106조와 제107조는 공동으로 연방과 주가 자신의 사무에 상응한 재정자립을 가능하게 만들고, 연방과 주의 국가적 자치(staatliche Selbständigkeit)의 보장자가 되는 연방국가적 재정조정의 복잡한 체계를 근거지운다. 개별적으로 헌법에 의하여 규정된 재정조정제도는 네가지 단계로 구성된다. 이 네가지 단계는 특히 제1차적 재정조정(primärer Finanzausgleich)과 교정적 제2차적 재정조정(korrigierender sekundärer Finanzausgleich)으로 구분된다. • 제1단계: 제1차적 수직적 재정조정(primärer vertikaler Finanzausgleich): 조세수입(Steuererträge)의 연방과 주에 대한 배분 (기본법 제106조, 제106a조, 제106b조)• 제2단계: 제1차적 수평적 재정조정(primärer horizontaler Finanzausgleich): 주 전체(Ländergesamtheit)에 할당된 조세수입의 개별적인 연방의 주에 대한 배분 (기본법 제107조 제1항)• 제3단계: 제2차적 수평적 재정조정(sekundärer horizontaler Finanzausgleich (이른바 좁은 의미의 주재정조정(sog. Länderfinanzausgleich i.e.S.)): 서로 다른 재정능력(Finanzkraft)을 조정하기 위한, 우선적으로 개별 주에 할당되었던 수입(Erträge)의 재분배 (기본법 제107조 제2항 제1문과 제2문)•제4단계: 좁은 의미의 제2차적 수직적 재정조정(sekundärer vertikaler Finanzausgleich i.e.S.: 우선적으로 연방에 할당되었던 수입의 주 전체 혹은 개별 주에 대한 재분배 (기본법 제107조 제2항 제3문, 제106조 제4항 제2문, 제106조 제8항)• 재정적 조정의 범위밖에서 행해지지만, 극단적인 재정적 궁핍상태에 처해있는 주에 대한 연방의 회생지원(Sanierungshilfe des Bundes)은 재정적 조정의 제5단계 그리고 마지막 단계로서 기능한다. 독일 기본법상의 재정조정의 제4가지 단계규정은 동시에 연방국가 속에서의 적합한 조세배분의 중요한 결정과정에 대하여 기술하고 있고, 하나의 자체적으로 완결된 재정조정체계(ein in sich geschlossenes Finanzausgleichssystem)를 형성하고 있다. 그러므로 기본법 제106조와 제107조는 목적으로부터 자유로운 재정조정지정을 위한 최종적 분배규칙(abschließende Verteilungsregeln)으로 인정된다. 이러한 분배규칙은 한편으로는 연방과 주의 관계 및 또 다른 한편으로는 주들 상호간의 관계에 대해서도 타당하게 적용된다. 보충적 재정할당(ergänzende Finanzzuweisungen)은 관련 당사자들 사이의 합의를 통해서 뿐만 아니라 오로지 일반적 입법자의 규정(Bestimmung des einfachen Gesetzgebers)을 통해서도 인정될 수 없다. 그렇지 않으면 기본법에 규정된 사무지향적인 개별 지방자치단체의 재정적 자립자금(aufgabeorientierte Finanzausstattung der einzelnen Gebietskörperschaften)이 확보되지 않을 위험이 발생할 수 있기 때문이다. 독일 기본법에서 독일연방공화국의 조세국가성(Steuerstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland)의 다음의 두가지 측면에서 전제되고 있다: 재정헌법(Finanzvefassung)의 측면과 경제헌법(Wirtschaftsverfassung)의 측면에서. 연방국가(Bundesstaat)에서의 조세배분(Steuerverteilung)의 문제는 재정헌법(Finanzverfassung)의 핵심적 문제이다. 왜냐하면 이것은 단순한 금전배분의 문제일 뿐만 아니라 권력배분의 문제와도 연결되기 때문이다. 그러한 까닭에 이러한 연방국가에서의 조세배분의 문제는 집중적인 논의의 대상이 된다. 경우에 따라서는 최종적으로 행해진 조세배분에 대한 합의는 매우 정교하게 행해지지 않고, 체계를 벗어난 특별한 해결책도 드물지 않게 제시된다.