개발사업 관련 공공필요의 위헌성에 관한 고찰
A Study on Unconstitutionality of Public Necessity in Development Projects
김종하(목원대학교); 김재호(충남대학교)
63권, 119~140쪽
초록
부동산 개발과 관련해서는 종전의 주요 쟁점은 정당한 보상 여부이었다. 즉 공공의 필요라는 요건은 인정된다고 전제한 후 그에 대한 정당한 보상이 이루어지고 있는지가 심리의 주요 대상이었다. 반면 2000년대 들어서면서 공용수용 자체가 과연 정당한가, 즉 공공의 필요라는 요건이 과연 충족되고 있는가의 여부가 주요 쟁점이 되고 있다. 우리 헌법은 제23조에서 재산권 존속보장을 원칙으로 하고 있음에도 불구하고 공익의 개념이 확대되면서 공공필요에 대한 범위가 다소 넓어진 경향이 있었다. 그리고 그러한 현상을 용인하는 사회․경제적 상황 속에서 “공익을 위한 개발사업” 이라는 용어 자체에 대한 반문(反問)을 금기시하는 경향이 있었다. 그러나 1990년대 중반 이후에 사회기반시설에 대한 민간 투자가 허용되고, 이후 2000년대에는 경제․사회적 상황이 종전보다 고도로 개선․발전한 반면 공공필요성을 오히려 더욱 확대시키는 법률들에 대한 자성의 목소리가 제기되었다. 더군다나 신자유주의의 영향으로 산업단지, 도시개발 등에 민간 자본 참여가 활발히 이루어지는 반면 국가 공권력 발동에 의한 재산권 박탈은 1970년대에 머물러 있는 모순된 행태, 즉 신자유주의를 주장하면서 재산권을 박탈할 수 있는 권리를 주장하는 모순된 행태에 대한 비판이 제기되었다. 안타깝게도 이러한 법률의 통제 역할을 하는 헌법재판소 역시 종전의 사고방식에 머물러 있는 모습을 보이고 있다. 합헌적 헌법 해석은 헌법에 대한 문리적 해석 뿐만 아니라 법률의 구성 체계와 사회적․경제적 상황을 고려하여 합리적으로 판단하여야 한다. 우선 학설 및 헌법재판소의 공공필요에 대한 판단은 일률적이지 않지만 대체로 과잉금지의 원칙을 중심으로 하고 있다. 그러나 공공필요의 심사 기준은 존속보장의 취지를 반영한 구체적인 기준이 필요하다고 생각한다. 따라서 ① 목적의 공익성, ② 침해의 필요성, ③ 법익의 균형성, ④ 침해의 최소성, ⑤ 공익의 지속성 등으로 구체화하여 판단하는 것이 적절하다고 생각된다. 특히 공익의 지속성은 법률에 의해 민간 사업시행자에게 수용권을 부여할 때 반드시 요구되어야 한다. 둘째, 헌법재판소가 입법 재량을 통제․심사할 때 명백성 통재, 상대적 타당성 통제 등을 적용할 수 있는데, 이제까지 헌법재판소는 공공필요에 대해 명백성 통제에 만족한 것으로 보인다. 하지만 현대 사회에서 공익과 그에 따른 공공필요는 예측 불가능의 범위가 아니기 때문에 명백성 통제보다 심화된 상대적 타당성 통제가 적절하다. 그리고 개발사업 법률 목적의 정당성보다 과연 해당 법률이 헌법적 목적의 정당성을 가지고 있는지를 고려하여 입법하여야 한다. 따라서 입법자는 활용 가능한 자료를 최대한 활용하여 재산권 박탈을 할 필요성이 있는지 등을 심도있게 고려하여야 한다. 셋째, 법익의 균형성, 침해의 최소성, 공익의 지속성 등은 행정 재량으로 맡기는 것 보다 상반되는 법익에 대한 다양한 형량 지침, 수용․환지 등의 개발사업방식 선택의 기준, 개발사업으로 인한 공익이 장기적으로 지속될 수 있는 방안 등이 법률에 구체적으로 적시되어야 한다. 이러한 입법적 조치를 통해서 행정청 또는 사업시행자가 임의적으로 선택하는 행정 편의주의적 개발사업 추진이 아니라 합헌적인 개발사업으로 변화할 수 있도록 전향적인 검토가 필요하다. 공공필요에 대한 개념과 공익사업의 범위는 변화하기 마련이다. 다만 여기서 변화는 자본주의의 핵심인 재산권 존속보장을 강조하는 방향으로 변화되어야 한다. 지금까지 우리 법률은 경제적․사회적 상황에 따라 시급히 해결해야 될 문제, 즉 확대된 공익적 차원에서 다소 행정 편의적인 입법 행태를 보였다면 앞으로는 입법자가 현재 및 미래의 경제적․사회적 상황을 고려하여 합헌적 입법 재량을 행사하고, 그 해석에 있어서도 엄격한 해석을 통하여 수용권이 남발되는 경우는 방지하여야 한다.
Abstract
This study explores the issue of public necessity in development projects, under the recognition that the concept of public interest and public necessity need to change along with the economic and social circumstances that surround us. When controlling and reviewing legislative discretion, the Korean Constitutional Court relies on ‘obviousness’ criteria or ‘relative reasonableness’ criteria. Public necessity and public interests in modern societies, however, do not lie outside the scope of our prediction, which makes the relative reasonableness criteria more appropriate than obviousness criteria. It is the opinion of the author that the review standard for public necessity should be made more specific, so as to reflect the original intent of ‘existence guarantee of property rights’. Therefore, it would be more appropriate to specify the review standards for public necessity as the following: 1) public nature of the purpose 2) necessity of expropriation 3) minimality of expropriation, 4) balance of legal interests, 5) continuity of public interest. In particular, the ‘continuity of public interests’ criteria must be met when legally granting expropriation rights to a private operator of a public project by law. We need to reconsider the scope of public project under the Act on Acquisition of and Compensation for Land, etc. for Public Projects, as well as public projects under other individual laws. The current economic situation is different from the past when unauthorized houses used to sprawl, in terms of the social and economic position and attitude towards houses. The necessity of developing new towns to accommodate population from major cities such as Seoul has also changed from the past in its magnitude. Therefore, the public necessity of housing site development and new town development projects need to be reconsidered, and the relevant laws should be refined. Lastly, the abstract legal provisions on public needs should be specified. The continuity of public interest can be sufficiently specified in the relevant laws, and the relevant laws need to be revised to adopt such specification.
- 발행기관:
- 한국토지공법학회
- 분류:
- 법학