고등교육법상 교육부장관의 국립대학에 대한 지도․감독조치의 정당성에 관한 행정법적 고찰

현행 「고등교육법」 제5조 제1항은 “학교는 교육부장관의 지도(指導)ㆍ감독을 받는다”라고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제60조 이하에서는 대학의 위반행위에 대해 교육부장관이 시정이나 변경을 명하고 이러한 명령에 위반할 경우 그 위반행위를 직접 취소하거나 정지할 수 있으며, 나아가 학교를 폐쇄하거나 학교의 장 등을 형사처벌할 수 있는 강력한 통제장치도 두고 있다. 그런데, 지도․감독과 시정․변경명령은 엄밀히 말하면 목적과 수단의 관계는 아니며 각각의 입법취지가 다르다. 그럼에도 불구하고 지도․감독에 불응할 경우 시정이나 변경을 명할 수 있다고 해석한다면, 나아가 실무상 그렇게 하고 있다면, 입법취지에 위배되는 법운용이 아닐 수 없다. 이뿐만 아니라 합목적성 차원의 지도․감독에 불응한 것이 시정․변경명령을 통해 형사처벌의 대상이 된다면 법치주의에 정면으로 위배되는 것이라고 할 것이다. 더구나 향도적 기능을 하는 지도․감독조항을 법률에 근거도 없이 강제성을 본질로 하는 ‘명령’발동 조항으로 본다는 것은 법률유보원칙에 반하는 것이다. 나아가 이 규정을 국가의 국립대학에 대한 지도와 보호를 위한 선언적 규정으로 이해하지 않고 구체적 권한행사규정으로 본다면, 지도․감독의 대상과 범위를 특정하지 않은 포괄적 입법으로 위헌의 소지가 있고 대학의 자치를 침해할 우려가 있다. 한편 이러한 지도․감독조항에 근거하여 실제로 행사된 각종 감독권 등의 발동 현실을 보면 대학의 특성을 무시한 채 국립대학을 보통의 행정조직내에 있는 행정기관과 전적으로 동일하게 보고 있는 듯 하다. 그러나 국립대학은 「정부조직법」 제29조의 규정상 직접 교육부 아래 있는 기관이 아니고, 동 법 제4조에 의한 부속기관으로서 교육훈련기관에 해당한다. 국립대학도 국가의 기관으로서의 지위는 부인할 수 없지만, 국립대학에 대한 경비부담에 관한 규정이나 조직 구성의 차이 등에 비추어 볼 때 보통의 상급행정기관이 하급행정기관에 대해 하는 지도나 감독과는 달라야 한다. 문제는 이러한 지도․감독과 제재에 대해 현행 행정쟁송제도상 국립대학이 이에 대항하여 스스로를 방어함으로써 대학의 자치를 수호할 법적인 장치가 전무하다는 점이다. 즉, 학교의 장이나 대학자체는 당사자능력이 없고, 구성원은 자기관련성(혹은 행정소송에서는 원고적격)이 없으므로 본안판단을 받아보는 것이 원천적으로 봉쇄되어 있다. 따라서 대학의 평등권 보장이나 대학의 자치보장을 위해서 국립대학이나 국립대학의 총(학)장에게 당사자능력을 인정하여 쟁송을 통한 방어능력을 갖도록 해야 한다.