집회시위 과정에서의 폭력완화전략에 대한 고찰 ― 독일의 브록도르프(Brokdorf) 판결을 중심으로 ―

일반시민들에게 공적의사 형성과정에의 참여기회를 제공하고 정치적 소수자의 사회·정치현상에 대한 비판을 가능하게 함으로써 사회통합 및 정치적 안정에 기여하는 집회의 자유의 민주사회 공동체내에서의 긍정적인 의미에도 불구하고 최근까지 우리나라에서 집회시위는 성가시고 시끄러운 것, 질서확립에 대한 장애요인으로 간주되어 경찰에 의한 관리․통제의 대상으로 여겨져 온 경향이 있었던 것이 사실이다. 서구 諸國들도 집회시위의 자유가 일찍이 국가에 대한 방어권 사상으로 출발하여 국가권력의 간섭이나 방해를 배제할 수 있는 주관적 권리로 발전하여 왔지만 집회시위 현장에 있어서 집회참여자를 자율성, 독립성, 주체성을 가진 국가와 대등한 존재로 간주하고 대화 및 협의에 기반한 집회시위 관리정책을 편 것은 비교적 근자의 일이다. 최근 서구의 거의 모든 경찰이 명령․강제 및 물리력에 의존하는 집회시위 관리정책을 탈피하여 폭력완화기조에 기반한 대화 및 협력모델을 운영하는 것은 과거의 물리력 위주 집회대처방식이 집회상황에서 경찰 - 집회참여자간 상호불신 및 긴장감을 유발하여 집회를 폭력적인 방향으로 발전시키게 된 경우가 많았다는 반성적인 고찰에서 비롯된 것이다. 1980년대 독일의 브록도르프(Brokdorf) 인근 핵발전소 건립반대를 둘러싼 집회시위와 관련하여 내려진 독일 연방헌법재판소의 브록도르프(Brokdorf) 판결은 집회시위에 친화적인 경찰 - 시위참여자간 대화 및 협력, 폭력완화전략을 사실상 하나의 헌법적 명령으로 승화시켰는데, 동 판결은 그 이전까지 해결되지 않았던 신고되지 않은 집회의 보호가능성, 집회의 예방적금지의 허용한계, 전체 집회의 폭력성의 판단에 대한 기준의 설정 등 집회시위와 관련된 소위 마그나카르타적(magna-charta) 판결로 독일의 경찰 및 사법실무에서 받아들여지고 있다. 동 판결에서 나타난 집회시위와 관련된 법적 기준은 독일의 여타 행정법원 및 연방 및 주헌법재판소 판례에서 지속적으로 계승, 발전되고 있을 뿐만 아니라 우리나라의 집회시위와 관련된 헌법재판소 및 대법원 판례에도 실질적 영향력을 행사한 것이 사실이다. 우리나라에서도 경찰의 집회시위 관리에 있어 1999년 이무영 경찰청장 재임시 ‘무최루탄 원년元年선언’, 차도행진 허용 등을 포함한 ‘신집회·시위 관리대책’, 2000년 대 초반의 ‘인내대처 기조’, 2010년 이후의 ‘합법촉진 불법필벌’적 집회시위 관리방침이 물리력 행사를 자제하려 하였다는 점에서 일부 폭력완화전략과 유사한 점이 발견되기는 하지만 경찰의 물리력 우선투입이 집회참여자의 폭력성을 유발, 강화시킬 수 있다는 점에 대한 고려가 거의 없고 집회시위참여자와의 대화․협의절차가 구체적으로 실천되지 못하고 있다는 점, 官주도의 일방적 정책이었다는 점에서 집회의 자유에 아주 친화적인 정책이었다고 평가될 수는 없다. 실제로 아직까지 집회 미신고나 주요도로의 교통소통을 이유로 한 전체 집회에 대한 해산 및 금지통고가 빈번히 행해지고 있고 사소한 불법을 필벌하려다 시위대를 자극하는 일이 종종 있다고 일각에서 주장되는 것은 이러한 평가를 지지하여 준다. 또한 경찰당국에서 집회시위와 관련 정보경찰기능을 통한 사회갈등의 중재·조정자로 자처하는 것은 위험의 소극적 방지에 국한되는 경찰의 임무, 기능을 지나치게 확장하고 집회의 자유를 제한할 수도 있게 한다는 점에서 제고를 요한다. 헌법재판소 및 대법원을 비롯한 우리나라의 각종 법원에서 집회시위법상 야간집회시위 금지조항을 위헌으로 판단하고, 신고되지 않은 집회의 보호가능성 등을 지속적으로 강조하고 있음에도 불구하고 실제 경찰 실무현장에서 제대로 반영되지 못하고 있는 점은 안타까운 일인바, 경찰당국에서 집회참여자를 국가와 대등한 주체적 시민이라는 점을 잊지 말고 대화 및 폭력완화전략으로 선회하여 집회시위 자유에 친화적인 집회관리를 할 필요가 있다. 또한 입법실무에서도 폭력완화전략에 기반한 집회시위시 대화 및 협의의 절차화, 집회시위 시민참관단 및 자문단 제도의 독립성 강화를 위한 방안마련도 현실적으로 어렵지 않은 일로 생각되고 사법실무에서도 신고되지 않은 집회의 보호가능성 여부, 집회의 금지·해산과 관련된 사법적 판단에 있어 브록도르프 판결이 제시하는 것처럼 경찰 - 집회시위 참여자가 상호간 평화로운 집회진행 및 폭력완화를 위한 대화, 협력을 얼마나 진정성을 가지고 하였는지의 여부를 비례의 원칙 심사시 실질적 기준으로 삼는 것은 충분히 가능하리라 생각된다.