정비사업조합 설립추진위원회를 둘러싼 몇 가지 쟁점에 관한 연구

과거 재개발·재건축 사업에 있어서는 정비조합설립을 위한 추진위원회가 법적 근거 없이 자율적으로 만들어졌기 때문에, 이해를 달리하는 다수의 추진위원회가 만들어져 서로 출혈적 경쟁을 하면서 많은 분쟁을 야기하였다. 이러한 부작용을 막고자 도시 및 주거환경법은 정비사업조합을 설립하고자 할 때에는 반드시 추진위원회를 구성해야 하고, 하나의 정비구역 안에서 복수의 추진위원회구성에 대한 승인을 허용하지 않도록 하였다. 추진위원회는 정비사업전문관리업자의 선정, 개략적인 정비사업시행계획서의 작성, 조합설립인가를 받기 위한 준비, 토지등소유자의 동의서 징구, 조합설립을 위한 창립총회의 개최, 기타 추진위원회 운영규정이 정하는 사항 등에 관한 업무를 수행한다. 추진위원회를 구성하려면 도시 및 주거환경정비법의 위임에 따라 국토교통부가 고시한 표준운영규정안의 내용을 포함한 운영규정을 작성하여 추진위원회설립에 대한 동의와 함께 토지등소유자들로부터 과반수 동의를 받아야 한다. 이후 시장·군수의 승인처분을 득하면 정비구역 내에서 조합설립을 추진할 수 있는 권한을 유일하게 확보할 수 있게 된다. 각자의 이익을 추구하는 토지등소유자들이 추진위원회 운영규정과 추진위원회 설립에 대한 개별적 동의행위는 기본적으로 개별적 재산권행사의 일환이다. 그렇지만 이들 토지등소유자의 동의가 결합되어 하나의 결의로서 기능을 하여 추진위원회가 설립되고 운영규정이 정관으로 작동하며, 운영규정에 따라 동의한 토지등소유자를 중심으로 주민총회가 기능하고, 집행기관으로서 추진위원회 추진위원들이 활동하는 시점에서 단순한 사익추구행위는 일정부분 공익을 포함하게 되면서 단순한 토지등소유자들의 사익추구를 위한 조합계약의 단계를 벗어나 비법인사단의 실질을 갖추게 된다고 볼 것이다. 시장·군수의 승인처분은 이러한 사인들의 동의라는 법률행위가 결합과정에서 가지는 공익성을 최종적으로 검토하고, 공법적 효과를 부여하여 그 법률행위의 효력을 완성하는 것으로 파악되어야 할 것이다. 재개발·재건축 추진위원회와 조합에 있어 핵심은 시장·군수의 승인이나 인가에 있는 것이 아니라 ‘재산권자들의 자기재산권의 행사에 관한 자기결정권’ 행사인 동의행위에 있다. 따라서 재건축사업 추진에 동의한 토지등소유자 개개인의 책임 역시 중요해진다. 토지등소유자의 의사는 추진위원회 및 조합의 설립은 물론 사업시행계획 및 관리처분계획 전반에서 가장 중요한 역할을 한다. 시장·군수의 승인과 인가는 이들의 자율적 의사결정에 대한 공법적 규제일 뿐이다. 추진위원회에 대한 해산신청이 있고, 시장·군수의 승인취소가 있게 되면 그 동안 추진위원회가 사용한 매몰비용이 발생한다. 판례의 설권처분론의 논리에 따르면 정비조합의 필수적 기구인 추진위원회가 발생시킨 매몰비용에 관하여 공공이 전혀 책임을지지 않는다는 논리를 관철하기 어렵다고 생각한다. 그러나 재개발·제건축 사업의 이익이 그 사업을 추진한 토지등소유자에게 최종적으로 귀속되어야 하는 것인 이상 그 과정에서 발생하는 비용과 일체의 손해에 대한 최종적 부담도 비용출자의무가 있는 토지등소유자에게 귀속될 수밖에 없다고 할 것이며, 이러한 측면에서 추진위원회 구성승인은 물론 정비조합의 설립인가 역시 강학상 인가로 파악하는 것이 좋을 것이다.