대주주적격성심사제도 확대 입법안에 관한 검토

2011. 12. 16. 정부가 입법예고한 [금융회사지배구조개선에 관한 법률]은 재계의 반대로 일부 수정된 안이 2012. 6. 18. 국회에 제출되었다. 그러나 정부안에 반발하여 야당의원의 수정입법안이 여러 건 발의되고 이에 대하여 일부 여당의원이 동조하는 등 논란이 가중되어 왔다. 동법의 제정필요성에 대하여는 여러 가지 관점에서 비판이 있지만 이들 법률안 가운에 가장 관심이 집중되는 것은 단연 대주주적격성 요건 유지에 대한 정기적인 심사 제도를 금융회사 전반에 확대 적용하는 문제이다. 여야는 ‘제2금융권에 대한 주기적 대주주적격성심사제도’를 2013. 6. 국회에서 처리할 것이라고 예고한바 있었으나 여러 사정으로 미루어졌고, 여러 가지 사회현안이 부각되어 경제민주화 요구가 잠시 소강상태인 채로 2014. 10. 30. 현재 여전히 계류 중이다. 본고는 입법안 중 대주주적격성심사의 확대가 타당한 것인지를 검토하고자 한 것이다. 이 주제에 대한 논의가 진행되어 오면서 법안은 정부안(2011. 12. 16), 정부안개정안(2012. 6. 18), 김기식 의원 대표발의안(2012. 8. 30), 김기준 의원대표발의안(2012. 9. 7), 이종걸 의원 대표발의안(2013. 4. 22), 김용태 의원대표발의안(2013. 6. 13), 각 업권별로 적격성심사를 강화하는 이이재 의원대표발의안 등 수건이 계류 중이다. 그러나 그동안 금융기관의 설립인허가시 및 대주주변경시에만 실시하던 대주주의 적격성 심사를 주기적으로 하는 내용을 담고 있는 점은 공통적이다. 저축은행의 경우는 2010년 상호저축은행법 개정으로 이 제도가 도입된 바 있다(제10조의6). 금융투자업에도 재심사가 이루어지고 있으나 ‘주기적’ 재심사를 규정하고 있지는 않다(자본시장법제15조, 제20조, 제323조의20 제1항 제3호, 제420조 제1항 제3호, 제323조의6). 2012. 6. 18. 금융위원회가 제출한 법률안에 따르면 은행법의 은행은 사실상 대주주가 없다는 이유로, 자본시장법상의 투자자문업자 및 투자일임업자, 여신전문금융업법에 따른 시설대여업자, 할부 금융업자, 신기술사업금융업자등은 규모가 크지 않다는 이유로 각각 동 법안의 대주주적격성심사대상에서 제외되었다. 결국 동 법안이 주된 목표로 삼는 것은 보험회사라는 것이 된다. 금융지주회사 중에는 은행지주회사를 제외한다면 결국 보험지주회사가 재심사대상이 된다. 2009. 7. 31. 개정 금융지주회사법의 주요한 개정목표의 하나가 보험지주회사설립이 현실적으로 가능하도록 하는 것이었음에도 불구하고 현재까지 보험지주회사는 1개 밖에 없는 실정이며 앞으로도 쉽게 늘지않을 것으로 보인다. 대주주적격성 유지요건의 심사는 또 한 가지 규제로 간주될 것이다. 위와 같은 사정을 감안하여 본고에서는 주로 ‘보험사’에 대한 문제를 중심으로 살핀다. ‘대주주적격성심사제도’는 두 가지를 목표로 하는 것으로 이해된다. 첫째, 대주주가 금융사의 고객 예탁금을 사금고화 하는 것을 막고, 각종 부정행위로 금융질서를 교란하고 법을 위반하여 자칫 금융 위기를 초래할 위험을 차단한다는 것이다. 이를 위해 대주주가 금융사를 소유할 자격이 있는지를 주기적으로 심사해 자격이 없으면 강제로 주식처분 명령 등을 내려 금융업권에서 퇴출하겠다는 것이다. 보다 구체적으로는, 금융회사의 최대주주 및 주주인 특수관계인이 공정거래법 등 51개 법률을 위반하는 행위를 함으로써 금융회사를 소유할 만한 자격을 상실하는 대상이 된지를 금융위원회가 일정기간(1∼2년, 일부에서는 6월)을 주기로 심사하여 비적격으로 판명될 경우 최대주주 및 특수관계인이 가진 전체 주식에 대하여 처분명령을 내릴 수 있게 한다는 것이다. 본래 대주주에 대한 적격성 심사는 금융권에 전혀 새로운 제도는 아니다. 지금도 보험사 설립인가를 받거나 새로 대주주가 되고자하는 자는 심사를 받아야 하며, 그 지위를 유지하기 위한 지속적인 자격심사는 이미 자본시장과 저축은행에서 시행 중인데 이를 금융투자업에서는 ‘주기적’으로 실시하고 보험업에서는 인가요건 심사에서 나아가 유지요건으로 주기적으로 실시하겠다는 것이다. 이는 영미법이나 일본 보험업법이 규정하는 보험회사 임원에 대한 적격성심사와는 차원이 다르다. 이에 대하여 업계와 학계일각에서는 입법목적의 불투명, 보험회사는 론스타 사태나 저축은행사태와 무관하다는 점, 헌법상 사유재산권침해의 위험, 적용범위의 과다, 행정기관에 의한 비적격주주의 주식처분명령의 위헌가능성, 금융산업별 특성과 격차를 무시한 확대적용, 주식의 단기간 내 강제매각에따른 외국자본의 지배위험 등을 들어 격렬하게 반대하고 있다. 이에 대하여 찬성하는 입장에서는 경제민주화 실현입법이며, 대주주적격성 심사는 보험업법 등 개별법이 아닌 통일된 별도의 법을 만들어 규제하는 것이 체계적인 관리와 혼선 방지에 효율적이며, 금융산업에서 보험업의 “크기”가 커졌다는 점을 들고 있다. 입법의 필요성과 상당성을 검토하고 그 대안을 제시한다.