규제행정의 규범적·실증적 목적으로서 경제적 효율성과 정치적 효율성 -SSM 규제에 대한 효율성 분석을 중심으로-

이 글은 SSM 규제의 사례를 들어서 우리 사회에서의 경제적 효율성과 정치적 효율성의 상관관계에 대한 비교적 자유로운 탐구를 시도해 본 글이다. 규제이론 중 공익이론에 따르는 경우 공익이론의 취지대로 규제가 시장실패를 교정하고 침해된 공익으로서 사회적 후생의 회복을 목적으로 하는 경우에는 그 결과로서 정치적 효율성이시장에서 형성되는 경제적 효율성과 다를 본질적인 이유는 없다. 반면에 규제를 만드는 정치참여자들이 시장실패의 극복을 통한 공익의 회복이라는 취지와는 다른 유인구조를 가지고 정치적 선택을 하는 경우에는 그 결과로서 정치적 균형은 정치적 효율성이 달성되지 않은 상태이고따라서 경제적 효율성과도 괴리가 있을 수 있다. 공공선택이론에 따르는 경우 정치 시스템이 원활하게 작동하고 각 이익집단이 정해진 규칙에 따라 공정하게 자신들의 이익에 관한 선호를 표출하고 그렇게 표출된 선호를 둘러싼 제반 정치작용이 일어나는 경우 그 정치적 균형으로서 형성된 정치적 효율성은 기본적으로는 경제적효율성과 달라질 이유가 없다. 다만 정치 과정에 일정한 구조적 혹은 체계적 하자가 존재하는경우에는 이익집단들의 이익대변 과정에서 과다대표 혹은 과소대표의 문제가 발생하고, 그로인해 정치적 효율성과 경제적 효율성 사이의 괴리가 발생할 수 있다. 이 경우에도 각 정치참여자들이 사안의 선택뿐만 아니라 정치 시스템 선택에 있어서도 합리적 선택을 한다고 가정하는경우에는 단기에는 존재할 수 있는 과다대표 혹은 과소대표의 문제가 장기에 있어서는 해소될수 있는 것이 아닌가 생각해 볼 수 있다. 또한 각 이익집단이 이익집단 활동을 통해서 성취하려는 가치가 경제적 가치가 아닌 비시장적 재화, 정치적 혹은 윤리적 가치에 관한 것인 경우에는 양자 사이의 괴리가 발생할 수 있다. SSM 규제의 상황에서 관련된 각 이익집단들이 얼마나 비시장적 재화, 정치적 혹은 윤리적 재화를 둘러싼 이익집단 활동을 하였는지는 비판적 검토가 필요하다. 민주주의에서 선호결집 과정에 대한 공법이론 중 다원주의에 따르는 경우 다원주의 정치 과정이 마찬가지로 원활하게 작동하고 기본적으로 정치참여자들이 사회적 후생에 관한 경제적 가치를 놓고 정치 활동을 하는 경우에는 정치적 효율성과 경제적 효율성이 달라져야 하는 본질적인 이유는 찾기 어렵다. 결국 양자 사이의 괴리가 발생하는 것은 여하한 이유로 우리가 가지고 있는 정치 시스템이 다원주의적인 이익을 효율적으로 반영하는 데 실패하고 있는 것으로 해석될여지가 있다. 이 경우 우리 정치 시스템의 어떤 부분에 구조적 혹은 체계적 하자가 존재하는지 그하자를 치유하기 위해서는 어떤 정치개혁을 모색해야 하는지 등이 주요한 과제가 될 것이다. 공화주의에 따르는 경우 우리 공동체의 미래에 대한 진정한 발전을 염원하는 덕성을 갖춘사람들의 숙고심의의 결과가 무엇을 그 내용으로 하고 있는지가 주요한 쟁점이 될 것이다. 그숙고심의의 결과가 경제적 효율성을 희생해서라도 재래시장의 상인 혹은 중소상인들의 이익을보호하여야 한다는 것이라면 - 설사 그것이 대형 슈퍼마켓을 이용하고 있는 다수의 일반 소비자의 후생을 감소시키는 것이라고 하더라도 - 우리는 그것이 우리 사회의 진정한 공익에 대한결단이라고 인정하고 받아들여야 할 것이다. 그렇지만 공화주의에 대해서는 과연 우리 사회의어떤 구성원이 그와 같은 덕성을 갖춘 사람인지 그 덕성을 갖춘 사람들의 숙고심의의 모습과 내용은 어떤 것인지를 둘러싸고 여러 가지 비판적 검토가 가능해 보인다. 보다 본질적으로는 효율성의 개념과 형평성의 개념의 상관관계가 경제적 효율성과 정치적효율성의 상관관계에 영향을 미칠 수 있을 것이다. 나아가서, 정치적 효율성과 경제적 효율성이 서로 체계적인 괴리를 가질 수 있는 또 하나의가능성은 양자가 각각 극대화의 대상으로 삼는 효용의 목적물이 다른 경우이다. 기본적으로 경제적 가치가 있는 재화에 대한 효용의 극대화를 목적함수로 하는 경제적 효율성의 경우와는 달리 역사적으로 정치적 효율성이 형성되는 정치의 장에서는 경제적 가치와 무관한 정치적 이념혹은 윤리적 가치가 효용 대상으로서의 역할을 하는 경우가 있었다. 이 경우에는 틀림없이 경제적 효율성과 정치적 효율성은 일치하지 않을 것이다. 그렇지만 상대적으로 정치적 이념이나 윤리적 가치의 비중이 축소된 현대 자본주의 사회에서, 그리고 특히 SSM 규제와 같이 상대적으로순전히 경제적 이득의 배분에 관한 규제가 만들어지는 정치의 현장에서 얼마나 이념으로서 정치적 가치 혹은 윤리적 가치가 효용 형성의 독립변수로 작용했을지 의문이 있다. SSM 규제를 포함한 제반 경제규제가 소비자 후생을 포함한 일반 국민의 전체적인 복리 수준에 미치는 영향의 심대함을 고려하면, 이러한 경제규제를 새롭게 만들거나 기존의 규제에 대한지속 여부를 검토함에 있어서는 이 글에서 시도한 바와 같은 정치적 효율성과 경제적 효율성의상호관계에 대한 진지한 고민이 필요하다고 할 것이다.