독일 금융감독원의 독립성 확보에 대한 검토 - 공법상 영조물 형식을 중심으로 -

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (abgekürzt: BaFin) wurde durch das Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (abgekürzt: FinDAG) und die Verschmelzung des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen und des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen als eine rechtsfähige bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts i. S. d. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG im Jahr 2002 errichtet. Im organisationsrechtlichen Sinne ist die einschlägige Rechtsgrundlage für die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht lediglich Art. 87 Abs. 3 GG und Art. 86 GG. Denn die Merkmale der BaFin treffen auf die typische Form der bundesunmittelbaren öffentlich-rechtlichen Anstalt nicht zu. Diese atypische Charakteristik ist darauf zurückzuführen, dass die BaFin ihre Aufgaben nicht im Bereich der Leistungsverwaltung, sondern im gewerbepolizeirechtlichen Bereich erfüllt. Des Weiteren gehört die von der BaFin wahrgenommene Aufgabe der Finanzaufsicht nicht zu der sog. „distanzierten Staatsnähe“, die typisches Merkmal der bundesmittelbaren Verwaltung ist. Darüber hinaus sind die dem Anstaltsnutzungsverhältnis immanenten Benutzer der BaFin nicht nur für die beaufsichtigten Unternehmen und Institute, die an der Ausführung der Aufgaben der BaFin ein Interesse haben können, sondern auch für die Öffentlichkeit tätig. Alles in allem lässt sich sagen, dass die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht durchaus eine „atypische“ Anstalt ist. Die Form dieser für die Eingriffsverwaltung atypischen Neuorganisation scheint auf „ein Abrücken von staatlichem Einfluss“ bei der Finanzmarktaufsicht abzuzielen. In der Begründung zum Entwurf des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht heißt es, dass die Bundesanstalt ihre Aufgaben selbständig wahrnimmt. Überdies wird darin auch erwähnt, dass sie durch den Anstaltstatus und die damit einhergehende Loslösung vom Bundeshaushalt mehr Unabhängigkeit im budgetären, organisationsrechtlichen und personellen Bereich gewinne. Jedoch zeigt sich bei der BaFin die (zumindest einigermaßen) organisatorische Verselbständigung durch die volle Souveränität, durch die Zusammenarbeit mit der Bundesbank und durch die Rechenschaftspflichten. Doch wegen der mangelnden Satzungshoheit und der begrenzten Autonomie des Verwaltungsrates wird das eigene Organisationsrecht der BaFin weniger gewährleistet als dasjenige der anderen öffentlich-rechtlichen Anstalten. Diese fehlende organisatorische Selbständigkeit wird durch die Steuerung und Kontrolle durch das zuständige Bundesministerium besonders evident. Die Unabhängigkeit der Bundesanstalt im personellen Bereich wird auch teilweise dadurch festgestellt, dass der Präsident der BaFin kein politischer Beamter ist. Deshalb kann er nicht außerhalb eines Disziplinarverfahrens in den Ruhestand versetzt werden. Daneben sind Regelungen, wie z.B. die der „Einrichtung einer eigenen Haushaltsführung“, die der „Einräumung der Dienstherreneigenschaft“ und die der „Einbeziehung von Vertretern gesellschaftlicher Interessen“ Indikatoren für die Selbständigkeit der Verwaltungseinheit. Insbesondere ist die BaFin durch ihre eigene Dienstherrenfähigkeit in der Lage, aufgrund ihrer haushaltsrechtlichen Unabhängigkeit ihren Haushaltsplan einschließlich eines Stellenplans selbst aufzustellen. Hingegen lässt sich in den Beamtenrechtsvorschriften des GG (Art. 33 Abs. 4 und 5) eine eingeschränkte Unabhängigkeit der BaFin im personellen Bereich, zumal ihre Verwaltungsbediensteten dem Funktionsvorbehalt unterstellt sind, finden. Die Indikatoren der Unabhängigkeit der BaFin im budgetären Bereich sind etwa die eigenhändige Aufstellung eines eigenen Verwaltungshaushaltsplans (§ 12 FinDAG), die 100%ige Finanzierung ihrer Kosten (§ 13 FinDAG) und die Erhebung der Umlage (§ 16 FinDAG). Die BaFin ist in der Lage, durch eine 100%ig eigene Finanzierung vom Bundeshaushalt abzukoppeln und für die Aufstellung des Haushaltsplans einschließlich des Stellenplans selbst zuständig zu sein. Das Finanzierungssystem der BaFin führt aber zumindest zu einer partiellen Unabhängigkeit von ministeriellem Einfluss. In der Gesamtschau der vorliegenden Untersuchung wird deutlich, dass sich die Unabhängigkeit der BaFin, die sich, der Begründung zum Entwurf des Errichtungsgesetzes der BaFin zufolge, durch Aufgaben im organisationsrechtlichen- und personellen- und budgetären Bereich manifestieren soll, nicht verwirklicht. Die Verselbständigung der Anstalt geht mithin keineswegs über die der früheren Behörden hinaus, eher bleibt sie dahinter zurück. Diesbezüglich ist die politische und demokratische Verantwortung des Bundesministeriums als Anstaltsträger deutlich geworden.