국회와 지방자치단체 상호간 입법권한 배분에 관한 헌법적 검토 - 국회의 입법권 수권행위에 대한 헌법적 통제를 중심으로 -

1. 지방자치단체 차원에서의 입법의사는 지방자치단체의 의회(지방의회)가 대표한다. 따라서 지방의회에 의해 정립된 “자치에 관한 규정”을 매개하지 않고 직접 지방자치단체 내부의 다른 기관 ― 특히, 지방자치단체의 장 혹은 교육감 등 ― 에게 자치에 관한 규정의 정립권한을 배타적으로 부여해주는 법률(수권법률)을 정립하는 국회의 입법행위는 헌법상 권력분립원칙에 부합되기 어렵다. 같은 맥락에서 ‘법령과 조례가 위임한 범위에서’라고 하지 않고, “법령이나 조례가 위임한 범위에서” 지방자치단체의 장에게 규칙제정권한을 부여하고 있는 지방자치법 제23조는 위헌의 의심으로부터 자유롭기 어렵다. 2. 지방자치단체는 헌법 제117조 제1항에 근거하여 “자치에 관한 규정”을 제정할 수 있는 바, ‘국가사무 혹은 다른 지방자치단체의 사무에 관한 규정’을 정립할 수 있는 권한은 갖고 있지 않다. 따라서 관할 구역의 자치사무에 해당하지 않는 사항에 대한 규율권한을 수권하는 법률 및 그러한 수권법률에 근거하여 제정된 자치에 관한 규정 ― 특히, 위임조례 ― 은 헌법에 합치되기 어렵다. 3. 자치권의 본질 내지는 핵심영역에 해당하는 사항에 대해서는 지방의회가 배타적 입법권을 갖는 바, “자치에 관한” 사항은 헌법상 지방자치의 본질을 침해하지 않는 한도 내에서 법률유보 아래에 놓여 있을 수 있다. 따라서 지방의회유보원칙은 지방자치영역에 침투하는 국회의 입법권행사와 관련된 최외곽 한계선으로 기능한다. 4. 반면에 지방자치를 헌법규범 안으로 밀어 넣은 정당화 근거 내지는 당위성에 관한 논거이자 헌법현실에서 지방자치단체의 업무처리능력에 주목하여 국가와 지방자치단체 상호간 헌법적 차원의 권한 ‧ 기능 분배규준으로 활용되는 보충성원칙은 자치영역에 개입하는 국회의 입법활동에 대한 제1차적 차단막으로 기능한다. 5. 국회의 입법권과 지방자치단체의 입법권이 공존할 수 있는 영역에서는 ‘법률유보원칙’에 기초한 국회와 ‘조례(보다 정확히는 자치에 관한 규정)유보원칙’에 기초한 지방자치단체(특히, 지방의회) 상호간 권한충돌이 발생할 수 있다. 하지만 이러한 갈등은 헌법 제117조 제1항 문언에 근거하여 도출될 수 있는 법률우위원칙이 관철됨으로써 해소될 수 있다. 6. 법률유보원칙은 국회 입법권한이 미치는 영역에서 활용될 수 있는 규준인 바, 지방의회유보원칙과 보충성원칙에 의해서 국회 입법권이 침투할 수 없는 영역(즉, 지방의회의 배타적 입법권이 인정되는 영역)에 대해서는 법률유보원칙이 관철되지 않는다. 따라서 지방자치법 제22조 제2문이 (헌법 제37조 제2항에 근거하는 기본권관계에서의 법률유보원칙을 확인하는 법률조항으로서) 헌법에 합치되기 위해서는 국회의 입법권과 지방자치단체의 입법권이 공존할 수 있는 영역(즉, ‘자치에 관한 규정’에 대해 ‘법률’의 우위가 관철될 수 있는 있는 영역)에 국한해서 적용되는 조항으로 한정해석되어야 한다.