독일 토지이용권거래제의 법적 쟁점

독일은 토지의 지속가능한 개발을 위해 환경친화적인 토지개발정책이 필요하다는 인식 하에 ‘토지이용권거래제’라는 제도의 도입을 추진한 바 있다. 독일은 환경친화적인 개발을 위하여 주택이나 고속도로 건설 등에 따른 농경지나 자연녹지의 훼손을 최대한 감소시키기 위한 방안으로서 우선 개발토지에 대한 ‘1일-30-헥타르’의 양적 목표를 정하고 이를 2020년까지 달성한다는 정책적인 목표를 수립하였다. 결국 독일은 이와 같은 정책목표의 실현을 위한 수단으로서 ‘건축부지인증권’에 따른 ‘토지이용권거래제’의 도입을 시범적으로 운영하게 되었다. (1) 이와 같은 ‘토지이용권거래제’에 있어 토지이용권의 거래는 환경법상 배출권 거래와 매우 유사하다. 이는 연방정부가 토지이용권의 총량을 정하고 그 총량의 범위 내에서 지방자치단체가 구속적 행정계획인 건축상세계획에서 토지의 도시건설적 이용 및 개발에 대하여 구체적으로 정하되 해당 지방자치단체에 허용된 토지이용권의 범위 내에서 개발계획을 수립하도록 하고 있다. (2) 지방자치단체가 개발에 필요한 충분한 토지이용권을 확보하지 못한 경우에는 다른 지방자치단체로부터 토지이용권을 매수하도록 하는 등 다양한 방식의 제도를 두고 있다. ‘토지이용권거래제’의 도입과 관련하여 독일에서는 그에 관한 입법권, 즉 연방 법률로 규율해야 하는지 또는 주 법률로 규율해야하는지의 문제가 쟁점으로 부각되었으나, 연방은 기본법 제72조에 근거해 경합적 입법권을 행사할 수 있으며, 주들은 연방법상의 규율을 회피하는 규정을 주법으로 정할 수 있다. (3) 또한 토지이용권거래에 관한 연방법상의 규율이 지방자치단체의 계획고권을 침해하는 것인지 및 ‘토지이용권거래제’가 기본법 제12조 제1항에서 규정한 직업선택의 자유를 침해하는 것인지가 문제되었으나, 모두 법적으로 합헌·합법으로 평가되고 있다. 독일에서 ‘토지이용권거래제’는 환경법과 계획법과의 관계에 있어서 상호간에 보충적인 것이며, 토지소유자의 재산권 침해 여부와 관련하여 토지이용권의 거래로 직접적인 침해를 받는 것으로 보지 않는다. 토지이용권의 거래는 현행 건축법 및 전문계획법에 반드시 통합되어야 할 것인바, 그에 대하여는 다양한 방안이 제시되고 있다. 건축부지인증권에 따른 ‘토지이용권거래제’를 형성함에 있어서는 총량을 정한 후 그것을 할당하는 시스템이 우선시된다. (4) ‘토지이용권거래제’의 도입은 현행법상에서도 연방 국토관리계획(Raumordnungsprogramm des Bundes) 및 주 국토관리계획(Raumordnugnsplänen der Länder)의 수립을 통하여 토지이용권의 총량을 정하고, 이와 같은 관리계획을 집행하는 지방자치단체가 건설기본계획(Bauleitpläne), 토지이용계획(Flächennutzungsplan) 및 건축상세계획(Bebauungsplan)의 수립 등을 통해서 실행할 수 있으나, 이는 아직 전국적으로 실시되지는 않고, 희망하는 지방자치단체들 상호간에 시범적으로 운영되고 있는 실정이다. (5) 결론적으로 우리나라는 그 어느 국가보다도 환경친화적이고 지속가능한 토지의 개발을 위한 법 정책적 노력이 필요한 국가이므로 환경친화적인 토지의 이용과 개발을 극대화하기 위한 제도로서 독일의 ‘토지이용권거래제’가 좋은 모델이 될 수 있을 것인바, 본고에서는 독일에서의 논의와 관련 쟁점들을 검토하고 우리에의 시사점을 찾고자 한다.