지방분권과 헌법개정지방분권과 헌법개정-국회 헌법개정특별위원회 자문위원회 개정안 시안 제117조와 제118조를 중심으로-
Decentralization and the amendment of Constitution - A review about articles 117th and 118th of draft proposal concerning the amendment of Constitution prepared by Korean Parliament-
전훈(경북대학교)
61호, 1~26쪽
초록
1987년 헌법의 개정이 가시화되고 있는 가운데 국회 헌법개정특별위원회는 자문위원회가 작성한 개정안 시안보고서를 2018년 1월에 제출하였다. 개정안 시안은 우선 헌법 제1조에서 지방분권을 선언하고, 헌법 제9장 지방자치에 관한 부분에서 2개 조문을 신설하면서 중앙과 지방정부간 행정분권과 자치행정에 관한 종전의 학계의 논의를 대폭 반영하고 있다. 개정안 시안은 행정분권과 자치행정을 헌법적 차원으로의 격상하고 국가조직의 지방분권화와 체계정합성을 담고 있는 점에서 역대 어느 개정 헌법보다도 지방분권의 요청을 적극적으로 수용하고 있다. 개정안 시안은 지방분권 헌법의 제도설계를 분명히 하고 있다. 다만 개정안 시안은 헌법 문언에 지방정부라는 용어를 직접 언급하고 있고 국가의 법령과 대등한 지위를 가진 지역법률 제정 가능성을 인정한다. 개정안 시안의 다른 부분에서 지역국가 형태를 인정하고 있지 않은 점에서 본다면 개정안 시안에서 언급하고 있는 지방정부의 의의는 주권의 불가분성과 국가법령체계의 통일성을 특징으로 하는 단일국가와는 전혀 헌법적 성격이 다르다는 점에서 의문을 제기한다. 개정안 시안의 특징으로 주민자치와 직접민주주의 전방위적 강화를 들 수 있다. 그리고 헌법에 직접 중앙과 지방의 권한배분의 기본원칙인 보충성원칙이란 용어를 사용하고 있다는 점을 들 수 있다. 주민자치의 구체적 표현으로 헌법에 직접 나타난 주민투표는 종전의 헌법재판소의 입장에서 전향적으로 앞서나간 것으로 특히 지방자치단체의 존속보장을 헌법 명문으로 밝히고자 하는 점을 강조할 수 있다. 하지만 보충성원칙이라는 용어를 굳이 헌법에 직접 명기한 것에 대해서는 더 많은 논란을 야기할 수 있다는 점에서 2003년 프랑스 개정헌법 제72조 제2항과 같이 구체적으로 내용을 언급하는 것이 좋다고 본다. 개정안 시안은 자치적 분권을 행정적 분권과 입법적 분권 및 사법적 분권차원으로 나누어 접근하고 있는데, 개정안 시안 제118조는 이른바 입법적 분권을 규정하고 있다. 하지만 개정안 시안이 국가형태를 지역국가로 변경한 것이라 보기 어려운 상황에서 이러한 시도는 과연 축조화에 성공할 것인가에 대한 의구심만 증폭시킬 수 있다고 생각한다. 그리고 지방검찰청과 지방경찰청장의 주민직선 조항이 헌법에 들어와야 하는 정당성에 대해서는 특별한 이유를 찾기 어렵다고 본다. 비록 본고에서는 상론하지는 않았지만 개정안 시안 제119조의 재정자치권의 보장에 대한 부분이야 말로 진정한 지방분권헌법의 구체적 실현을 위한 적절한 대안 모색이라는 점에서 이번 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회의 개정안 시안의 지방분권과 지방자치 분야의 개혁은 반은 성공한 헌법개혁이 아닐까 생각된다.
Abstract
January 2018, the special committee of Korean Parliament presented a draft proposal concerning the amendment of Constitution prepared by the advisory group of special committee of Parliament. According to the draft proposal, the decentralization is main principle of organization of State and the chapter for local autonomy will meet a great change for residents sovereignty and new redistribution of competence between central and local authorities. In this study, we examined the articles 117th and 118th of draft proposal concerning local autonomy. The draft proposal propose new concept “Local government(Ji-bang-Jeong-bu)” instead of the notion of “Local autonomy collectivity(Ji-bang-Jachi-Danche)”. And the draft accept the essence of local autonomy as the citizen autonomy(Jumin-Jachi) originated from the idea of democracy and sovereignty of resident and the principle of subsidiarity will be a important role as the basic rule for the decentralization in the article 117 of Constitution. The legislative decentralization was introduced in article 118 of draft proposal of Constitution, but it contains other legal questions about compatability of legal system and the form of State. Because the local legislative power in Act is impossible if the State were a Regional State or Federal State. An autonomy in ordinance in local authority (Jachi-Ipbup)is a barometer of decentralization and the self decision making by residence will realize local autonomy of Korea. But we can remember this will be based on our legal system. In this point, the draft proposal for chapter 9th(Local autonomy) include other controversy topics such as election of commissioner of regional police agency and chief of regional prosecution office. Despite, we do not review precisely in this article, the financial autonomy(Jaejong-Jachi) in local government is also essential for local autonomy, and so, the article 119 of draft proposal of Constitution prescribe the financial decentralization including vertical and horizontal financial subsidy system.
- 발행기관:
- 법학연구원
- 분류:
- 법학일반