지방자치분권시대 지방경찰청과 자치경찰의 임무분담
Distribution of police tasks between national provincial police and local police in the era of local self-government
박병욱(제주대학교)
19권 3호, 57~105쪽
초록
지방자치분권이라는 시대적 요구와 함께 경찰분야의 지방자치분권에 대한 요구도 그 어느 때보다 커지고 있다. 문재인 정부는 2020년 전국에 자치경찰제를 전면 실시할 것을 목표로 2019년 까지는 5개 광역지방자치단체를 중심으로 자치경찰제를 시범적으로 실시할 예정인데, 우선 제한적으로 자치경찰제를 시행 중인 제주특별자치도를 대상으로 경찰개혁위원회안과 대통령 소속 자치분과위원회의 제안을 고려하여 지방경찰청(국가경찰)으로부터 제주자치경찰단으로의 국가경찰 사무와 인원의 일부 이전을 2018년 8월현재 모두 완료한 상태이다. 이 논문에서는 경찰개혁위원회의 권고안을 중심으로 우리나라의 법제와 지역사회 정치사정을 반영하여 현실성 있는 수준에서의 국가경찰, 자치경찰의 사무배분 문제를 일정한 기준에 따라 제시하여 보았다. 최근 개헌안 등에서 지방자치분권을 강조하면서 ‘연방제 수준의 자치경찰제도’ 도입이 중앙 정치권, 시도지사협의회 등을 통해 주장되는 것이 사실이지만, 단일국가에서의 지방자치를 인정하는 현행 헌법 및 지방자치법의 취지를 고려한다면 수사사무는 사법(司法)영역의 중요한 핵심축이라고 할 수 있는 부분이 대부분이므로 국가사무로 보았다. 또한, 중앙-지방간 수직적 권력분립, 주민참여 지방자치라는 지방자치제도의 두 가지 가치 가운데 사법경찰, 즉, 수사영역은 수직적 권력분립의 가치와는 상당부분 관계가 있을 수도 있지만 참여민주주의적 가치와는 거리가 멀다. 전권한성의 원칙, 보충성의 원칙의 기준에 따라 지방자치단체가 충분하고 효과적으로 사무를 행할 수 있는 경우 그것은 자치사무로 인정받을 수 있다. 이러한 여러 가지 점들을 고려했을 때 일반적인 지역단위 수사사무는 기본적으로 지방경찰청(국가경찰)에서 담당하는 것이 타당하다. 다만, 협의의 행정경찰사무(=특별경찰)에 해당하는 환경, 위생, 보건, 산림, 영업경찰 등 영역은 지방자치단체에서 담당하는 사무이므로 이에 대한 수사를 지방자치단체(자치경찰)가 특별사법경찰권한을 보유하여 수사하는 경우 효율성, 전문성을 담보할 수 있다고 보았다. 이 경우에도 제주특별자치도의 지역단위 수사사례에서 살펴본 것처럼 협의의 행정경찰사무(=특별경찰)영역의 사무와 관련된 수사라 할지라도 지역연고주의, 지방자치단체(장)에 대한 통제장치의 미비 등을 이유로 시․도지지사(자치경찰단)에 의하여 충분성, 효과성, 객관성, 투명성 있게 수사가 진행되지 못할 사정이 존재하는 경우, 예컨대, 허가과정에서의 시․도공무원의 비리, 직무유기 등이 있는 경우에는 지방경찰청이 수사사무를 수행하는 것이 타당하다. 경찰개혁위원회가 제시한 권고안이 독일, 미국 등 연방제 국가의 자치경찰이 지역단위 수사에 대해 광범위한 권한을 가지는 것에 비해 많이 부족하다고 보여질 수 있는 면이 있다. 그러나, 기본적으로 우리나라의 헌법이나 지방자치법의 취지는 개헌, 개정되기 전까지는 단일국가 내에서의 강화된 형태의 지방자치분권을 의미하는 것에 불과하고, 강화된 지방자치가 곧바로 시․도지사의 경찰영역에 대한 직접적인 조직고권, 인사고권, 재정고권, 지휘감독권한 행사라는 의미로 해석되어서도 안된다. 행정경찰영역(위험방지), 사법경찰영역(수사)을 아우르는 치안행정사무가 일반 자치행정으로부터 분리, 독립되지 않는 경우 지방자치 단위에서의 권력분립의 실현에 문제가 되므로 치안행정사무, 그 중에서도 특히 사법경찰(수사)사무는 일반 자치행정으로부터 강한 독립성을 보장받는 것이 중요하다. 영국의 경우 광역 지방자치단체(장)이 아니라 지역치안평의회, 주민직선 치역치안위원장이 치안업무에 관여함으로써 치안행정의 일반행정으로부터의 독립성이 보장되고, 광역단위에 시․도지사가 없어(런던 제외) 이들이 우리나라처럼 경찰인사에 관여할 수도 없다. 일본의 경우 도도부현 지사의 도도부현 경찰청에 대한 소할제도, 지방경무관 제도로 인하여 도도부현 지사가 자치경찰사무나 인사에 관여하는 것은 매우 제한적이다. 영국, 일본의 지방자치경찰제도 설계방식은 경찰사무, 특히 그 중에서도 사법경찰사무(수사사무)는 재판, 공소유지와 같은 사법영역에 버금갈 정도로 지방자치단체로부터의 독립성이 필요하다는 점이 인정되기 때문에 나타나는 현상이다. 게다가 현재 경찰개혁위원회의 안은 비록 지역일반 수사사무를 시․도지사에 전면 이관하지는 않지만 성폭력, 가정폭력, 아동학대, 자치경찰공무원에 대한 공무집행방해사범 수사 등 상당한 영역에서 자치경찰의 수사권을 인정하고, 시․도지사의 자치경찰에 대한 폭넓고 강력한 인사권한, 직무지휘․감독권한을 인정하므로 우리나라 광역 시․도지사의 경찰영역에 대한 권한은 영국이나 일본의 자치경찰제도에서 보여지는 광역자치단체(장)의 권한을 훨씬 능가한다. 이외에도 방범진단, 순찰, 도로관리, 교통단속, 지역경비 등 위험방지 영역의 대부분의 사무가 시․도지사(자치경찰)에게 이관된다는 점에서 조속하고 안정적인 자치경찰의 정착을 위해서도 경찰개혁위원회가 제시하는 수준에서 자치경찰제도가 설계되는 것이 바람직하다. 현재 대부분 자치경찰로 이관될 위험방지 사무만 해도 그 사무의 숫자가 엄청난데 현행 헌법이나 지방자치법의 취지, 우리나라의 지역연고주의, 제왕적 광역시도지사, 경찰력 사병화의 문제까지 무시하면서까지 급격하게 연방제 수준의 지방자치경찰의 도입을 주장하는 것은 지나치다. 경찰개혁위원회 제안 수준에서도 엄청나게 많은 수의 법률개정 작업이 필요하다. 지방경찰상호간, 자치경찰상호간, 지방경찰-자치경찰 상호간의 협력사안, 경찰기관의 자치단체 행정기관에 대한 집행원조 사안도 일본 등의 사례를 참고하여 그 표준모델을 구체적이고 세밀하게 법적으로 설계할 필요가 있다.
Abstract
With the wider demand of self-government, local police system is more asked by citizens. Moon Jae-in government has a firm determination to introduce local police system nationalwide by 2020. Albeit limited Jeju Special Self-Governing Province has experienced local police system after 2006 and is the first province to introduce expanded local police system in 2018. On this dissertation certain criteria were presented in light of the korean law system and local situation how the task of national provincial police and local police is separately assumed. Recently korean government has emphasized introduction of the local government system on the level of federal nation and taking advantage of this government speech local government heads insisted introduction of local police system on the level of federal nation. However the investigation authority as an important part of jurisdiction belongs to the central government, as long as korea forms a unitary state system. Besides investigation authority is associated with vertical separation of powers as one side of local self governing system, but has little to do with pariticipatory democracy as other side of it. So it does korean constitution and korean local government act. Accordingly investigation authority on local cases in korea must belong to national provincial police. But because administrative police area in the narrow sense like environmental, hygenic, health, forest and business police is aussumed by local governments, the inverstigation on cases in this area could be taken by local police. However on this area it must be investigated by national provincial police, if any corruption would be expected by local public servants or local government heads. Compared with local police in federal system it could be thought that recommendation of korean police reform committee is insufficient for local democracy. But local government system on the level of federal nation does not mean the introduction of federal system, as long as korea has unitary system. So it does on domain of police system. The intension of local democracy does not mean the enhancement of the power of the local government head. In England it does not exist any mayor of broad regional area beside metropolitan municipality, so local police is independent from general administration and its chief. Japan is not also different from the england in terms of independence of police from local governmental heads. Especially inverstigation authority needs independence from local government like prosecution and trial. Recommendation of korean police reform committee gives local polices the investigation authority on limited area like sexual violence, domestice violence and school violence and local government heads wider autohrity on personnel matters of police. It surpasses english and japanese models of local police systems. Besides many tasks on domain of crime prevention would be assumed by local government and local police. On the process of tasktransfer from national provincial police to local police many legal acts must be revisioned. In and of themselves it needs great endeavour and time.
- 발행기관:
- 한국비교공법학회
- 분류:
- 법학