독일 연방주의와 연방주의개혁의 우리나라 지방분권개헌에의 시사점 - 지방분권과 지방자치의 관점에서 -
Andeutungen des deutschen Föderalismus und der Föderalismusreform für die koreanische Verfassunsänderung - im Gesichtpunkt von der Dezentralisierung und Selbstverwaltung -
김남철(연세대학교)
19권 3호, 355~385쪽
초록
현 정부가 추진하는 국정과제인 ‘획기적인 자치분권 추진’은 ‘연방제 수준의 분권’을 내포하고 있다. 지난 국회의 개헌보고서나 정부의 개헌안도 지방분권과 관련된 혁신적인 내용들을 포함하고 있었다. 우리나라는 단일국가로서 국가-지방자치단체(광역과 기초)로 구성되어 있는데, 연방제 수준의 분권의 핵심은 국가-광역-기초의 3단계 가운데 광역의 권한을 연방국가에서의 지방국가에 준하는 정도로 강화하는 것이 되어야 한다. 독일 기본법은 “독일연방공화국은 민주적, 사회적 연방국가이다.”라고 하여 연방주의를 헌법원리로 규정하고 있다. 독일의 연방국가는 연방과 지방의 관계를 대등ㆍ대립ㆍ협조적 관계로 이해한다는 점에서 협동적 또는 협력적 연방주의라 부른다. 이와 관련하여 기본법은 연방법률의 입법이나 정책결정은 주로 연방이 담당하고 연방법이나 연방정책의 집행은 주가 담당하도록 하고 있다. 특히 전속적 입법권한과 경합적 입법권한을 규정하는 방식으로 연방과 주 사이에 입법권을 배분하고 있고, 국가권한의 행사와 국가사무의 수행을 주의 소관사항으로, 연방법률의 집행을 주의 고유사무로 규정하고 있다. 한편 독일에서는 국내외의 정세변화로 연방주의 개혁이 있었는데, 연방의 대강입법권 폐지, 연방의 전속적 입법권 명확화와 입법권 제한, 주의 입법권 확대, 연방참사원의 동의권 축소, 공동사무 규정의 개정, 혼합재정의 폐지, 주와 지방자치단체의 재정기초의 보장 및 연방의 지방에 대한 적극적인 재정개입가능성 명문화 등을 내용으로 한다. 지난 개헌보고서와 개헌안에는 지방정부, 국가자치분권회의, 주민의 자치참여권, 자치세 조례주의 등과 같은 내용들이 포함되어 있는데, 가장 근본적인 문제인 연방제 수준으로 광역의 지위를 변화시키는 내용은 포함되어 있지 않았다. 독일 연방주의가 우리에게 주는 가장 큰 시사점은 ‘국가권력의 수직적 분권’이다. 특히 연방과 주 사이에는 국가권력의 분권이 문제이고, 주와 지방자치단체 사이에서 지방자치단체의 자치권 보장이 문제된다는 점, 연방과 주 사이의 국가권력배분은 헌법 차원의 문제이므로 기본법에서 이를 직접 규정하고, 자치권 보장의 문제는 기본적으로는 법률에 의하여 이루어진다는 점, 주의 대표로 구성된 연방참사원을 통하여 연방에 대한 견제와 협력기능을 수행한다는 점, 연방법률의 입법이나 정책결정은 주로 연방이 담당하고 연방법률이나 연방정책의 집행은 주가 담당하도록 역할분담을 하고 있다는 점을 눈여겨 볼 필요가 있다. 아울러 최근 독일에서는 연방주의 개혁을 통하여 지방분권을 더 강화했다는 점도 주목할 점이다. 향후 연방제 수준의 지방분권개헌을 고려한다면, 국가권력의 분권은 반드시 연방제를 전제를 하지 않고도 결정할 수 있는 헌법정책적 판단의 문제이므로, 예컨대 국가-(가칭)광역자치체-지방자치단체로 국가구조를 재구성하고, 국가권력을 광역단위의 자치공동체와 분권하는 내용의 헌법규정을 두는 것을 논의할 필요가 있다. 아울러 국가는 법률을 제정하지만, 법률의 집행은 지방의 고유사무라는 점도 헌법에 명기할 필요가 있다. 나아가 독일 연방참사원과 같은 참여ㆍ견제ㆍ협력을 위한 법적 장치가 반드시 마련되어야 한다. 다만 이와 같은 내용은 개헌은 우리나라의 국가구조에 매우 커다란 변화를 가져오기 때문에, 이 문제는 성급히 서두르기 보다는 더 많은 학문적ㆍ사회적 논의과정을 통하여 대다수의 국민들이 납득할만한 수준의 합의를 도출하는 방식으로 해결하는 것이 바람직하겠다.
Abstract
‘Förderung der revolutionären Dezentralisierung’, die das Dezentralisierung mit Bundesstaatsniveau bezweckt, ist die staatliche Aufgabe koreanischenr Regierung. Danach haben der Verfassungsänderungsbericht des Parlaments und der Verfassungsänderungsenwurf der Regierung die innovativen Dezentralisierung beinhaltet. Aber der Kern der Dezentralisierung des föderativen Niveaus ist die verfassungsrechtliche Stellungsänderung der koreanischen Großgemeinden (GuangYeok) wie die Bundesländer im deutschen Bundesstaat. GG schreibt den Föderalismus als Verfassungsprinzip vor. Da im deutschen Bundesstaat der Bund und die Länder im gleichen und kooperativen Verhältnis stehen, deshalb ist es als kooperativer Föderalismus gekennzeichnet. GG bestimmt grundsätzlich die Gesetzgebung des Bundesrechts als die Rolle des Bundes und die Ausführung des Bundesrechts als die Rolle der Länder. GG schreibt insb. die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes und der Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung zwischen Bund und Länder vor und damit die Gesetzgebungskompetenzen der Länder verfassungsrechtlich gewährleistet. Inzwischen wurde der deutsche Föderalismus wegen der Änderung der nationalen und internationalen Umstände mehrmals reformiert. Die wesentlichen Inhalte der Reformen waren die Verminderung der bundes Gesetzgebungskompetenzen, also umgekeht die Verstärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Bundesländer. Im koreanischen, letzten Verfassungsänderungsbericht und –enwurf waren zwar die revolutionären Inhalte der Dezentralisierung und Selbstverwaltung, wie Kommunalregierung, Staat-Kommen-Konferenz, Beteiligungsrecht der Bürger usw. enthaltet, aber waren die Stellungsänderung der Großgemeinden wie Bundesländer und die Teilung der Staatsgewalten zwischen Staat und Großgemeinde gar nicht eingeschloßen. Die Andeutungspunkte des deutschen Föderalismus sind so zu zusammenfassen, daß es im Staat mit Bundesstaatsniveau die Körperschaft im Großenbereich wie Bundesland gibt und in Verfassung die Staatsgewaltutneteilung zwischen Staat und Körperschaft im Großenbereich direkt und konkret vorgeschrieben werden muß und es im Staat mit Bundesstaatsniveau ein verfassungsrechtliches Instrument wie der deutschen Bundesrat gibt. Wenn man Verfassungsänderung mit Bundesstaatsniveau will, dann müssen mindestens dieserartige Regelungen in der Verfassung enthaltet werden. Aber da sie sehr weit reichende Einflüße haben, deshalb müssen wir diese Fragen nicht so schnell und eiseitig entscheiden, sondern darüber etwas langsam und sorgfältig überlegen.
- 발행기관:
- 한국비교공법학회
- 분류:
- 법학