Die „drohende Gefahr“: Gefährdung eines rechtsstaatlichen Polizeirechts?

Das wichtigste Ziel des deutschen Polizeirechts ist es, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Der Begriff der Gefahr hat im deutschen Polizeirecht eine lange Tradition. Bereits das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 bestimmte, dass die Polizei nur dann in Rechte der Bürger eingreifen durfte, wenn eine „Gefahr“ vorlag. Unter Gefahr wurde eine Sachlage verstanden, die bei ungehindertem Fortgang den Eintritt eines Schadens ernstlich befürchten lässt. Nach der Rechtsprechung des preußischen Oberverwaltungsgerichts musste die Gefahr zwar nicht unmittelbar bevorstehen. Der Schadenseintritt musste aber mindestens so wahrscheinlich sein wie sein Ausbleiben. An diesem Vorbild haben sich auch die Bundesländer nach 1949 orientiert, denen in der Bundesrepublik die Gesetzgebungskompetenz für das allgemeine Polizeirecht zusteht. Grundsätzlich sind Eingriffe in Grundrechte nur zulässig, wenn eine Gefahr vorliegt. Die bloße Vermutung, eine Situation sei gefährlich, reicht nicht aus. Als Reaktion auf neue Bedrohungen ist dieses klassische rechtsstaatliche Konzept des Polizeirechts in den vergangenen Jahrzehnten fortentwickelt worden. Ausgelöst wurde dieser Wandel durch den Terror der „Rote Armee Fraktion“, die in den 1970er und 1980er Jahren zahlreiche Anschläge auf Politiker und Institutionen des öffentlichen Lebens verübte. Weitere Impulse zur Fortentwicklung des Polizeirecht sind durch den Kampf gegen die sogenannte „organisierte Kriminalität“ ausgegangen, d.h. den organisierten Handel mit Drogen, aber auch dem Menschenhandel. Eine zentrale Zäsur markierten die Anschläge vom 11.9.2001 und der islamistische Terror. Um diesen abzuwehren, sind auch in Deutschland wie in zahlreichen anderen Ländern neue Polizeibefugnisse geschaffen worden. Die neuen polizeilichen Befugnisse erlauben den Polizeibehörden heimliche Grundrechtseingriffe, die der Aufklärung einer Gefahrenlage dienen. Im Unterschied zu den traditionellen Maßnahmen kann die Polizei also bereits im Vorfeld einer Gefahr tätig werden. Dazu müssen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage vorliegen. Beispiele hierfür sind etwa der Einsatz von verdeckten Ermittlern, von Richtmikrophonen oder die Überwachung der Telekommunikation. Eine Reform des bayerischen Polizeirechts vom Juli 2017 geht noch einen Schritt weiter. Gestattet sind nunmehr auch Eingriffe in den Kausalverlauf, die im Fall einer sogenannten drohenden Gefahr auf eine erweiterte Generalklausel gestützt werden können. Der Beitrag diskutiert die Einwände, die gegen die neuen Befugnisse erhoben werden. Kritisiert werden Verletzungen des Bestimmtheitsgebots sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Diese Kritik vermag nur in Teilen zu überzeugen. Der Begriff der drohenden Gefahr geht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurück. Wenn der Tatbestand der drohenden Gefahr verfassungskonform sehr eng ausgelegt wird, dürfte er sowohl dem Bestimmtheitsgebot wie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Nicht überzeugend sind die Kritik an Eingriffen in den Kausalverlauf. Bei diesen handelt es sich um offene Maßnahmen, sodass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet. Damit müssen die Betroffenen angehört werden, die sich gegen den Verdacht verteidigen können. Das hat auch Konsequenzen für den Bestimmtheitsgrundsatz, der bei offenen Maßnahmen in seinen Anforderungen abgesenkt werden kann. Nicht geregelt wurde aber, gegen wen die Maßnahmen zu richten sind. Hier ist der Gesetzgeber aufgerufen, den Tatbestand zu präzisieren.