독일 지방자치단체의 사무배분기준과 사무수행주체 변경에 관한 연구 ― 독일 연방헌법재판소의 관련판례(BVerfGE 138, 1 f.와 BVerfG -2 BvR 2177/16)를 중심으로 ―
A Study on the Standard of Local Government Office Distribution and the change of the Subject of Office Performance in Germany — Focusing on relevant cases of the German Federal Constitutional Court (BVerfGE 138, 1 f. (2014) and BVerfG -2 BvR 2177/16(2017. 11. 21)). —
김수진(인천대학교)
48권 1호, 475~501쪽
초록
우리나라의 지방자치제도와 비교대상으로 삼는 독일의 경우 기본법에서 연방과 주의 전속적, 경합적 입법권한이 기본법에 명시되어 있고, 게마인데는 독일 기본법 제28조 제2항에 따라 법률의 범위 내에서 그 지역에 대한 사무를 규율할 권리를 가진다. 우리 헌법은 국가사무와 지방자치단체 사무를 구분하지 않고 제117조에서 독일기본법 제28조 제2항과 비슷한 내용을 담고 있다. 유사한 조문을 가졌음에도 불구하고 독일 지방자치보장의 내용으로 게마인데의 전권한성, 보충성의 원칙이 도출된 것은 지방자치권침해를 주장해온 게마인데들이 각 주의 헌법재판소 내지 연방헌법재판소의 문을 두드려 얻어낸 결과인 것이다. 그간 연방헌법재판소가 유지해온 전권한성의 원칙, 사무배분에 있어서의 보충성의 원칙, 원칙과 예외규정, 경제적인 이유로 게마인데의 사무박탈이 엄격히 금지되는 것 등 1988년 라슈테데판결에서 정해진 내용이 현재도 원칙으로 지켜지지만, 시간이 지남에 따라 게마인데가 그 지역의 사무를 전적으로 책임지고 수행하는 것만이 절대불변의 가치는 아니고, 다른 요소들을 고려하여 사무이전을 하는 법률들이 제정되자 몇몇 원칙들의 강조점이 약간씩 달라지고 있다. 이 논문은 최근 독일연방헌법재판소가 게마인데사무를 크라이스로 이전한 법률에 대한 자치권침해를 다툰 두 개의 판결을 소개한다. 게마인데가 기존에 가지고 있던 학교연결계획수립권을 크라이스로 옮기도록 한 작센주 학교법개정 제23a조는 자치권침해이면서 사무이전에 있어서 게마인데의 의견수렴부족을 이유로 위헌선언되었다. 작센-안할트 주 아동지원법 제3조 3항 개정(2014)을 통해 게마인데가 가지고 있던 보육시설급부의무자로서의 지위를 크라이스로 변경한 것에 대해서는 민간보육시설과 게마인데의 이해충돌을 방지하기 위한 것이고, 게마인데에게서 박탈한 사무외에도 게마인데의 사무가 많이 남아있고, 자신의 의견을 충분히 반영시킬 수 있다는 이유로 합헌결정을 하였다. 이 두 연방헌법재판소판례는 쟁송방법과 결과가 다르지만 게마인데들이 사회복지사무 등을 수행하는데 있어서 행정의 효율성도 중요한 요소로 고려하고 있다는 점을 알려준다. 사무이전을 정당화하기 위해 비례의 원칙을 적용하여야 하고, 사무이전이 일어나는 경우에도 게마인데의 의사가 형식적이 아니라 실질적 합의에 이를 정도까지 반영되어야 한다는 점도 강조하고 있다. 인구감소, 대도시집중 등 같은 사회구조적 문제에 직면한 것은 독일이나 우리나라의 지방자치에 미치는 영향은 같다. 우리나라는 큰 틀에서 국가사무와 지방자치사무를 나눠야 하는 상황이라 사무배분의 원칙을 공고히 해야 한다. 독일에서 인정되어 온 지역연관성과 보충성의 원칙에 따라 기초지방자치단체에게 사무배분우선권을 주자는 목소리가 크지만, 사무수행의 경제성과 효율성을 무시할 수도 없다. 대법원과 헌법재판소는 현행 헌법과 지방자치법을 기준으로 지방자치권 침해를 심사하는데 있어서 비례원칙을 적용하지 않고 있어 법률에 의한 지방자치권 침해를 다툰다하더라도 인정받기 어렵다. 지방자치단체에 영향을 주는 법률을 제정할 때 해당지방자치단체장의 의견을 청취하고 사무배분기준에 맞는지 심사하도록 하는 지방자치법개정안은 불발되었지만, 지방자치법시행령개정으로 지방자치관련 법령개정시에 사무배분기준에 적합한지를 사전에 심사하도록 하고, 이 때 지방자치단체의 의견청취를 의무화하고 있다. 이러한 상황에서 이 논문에서 소개한 독일 연방헌법재판소의 판례들은 앞으로 우리 사무배분 뿐 아니라 자치권확보를 위한 지침이 될 수 있을 것이다.
Abstract
The German Basic Law regulates the legislative competencies of the Federation and the Länder in detail. Article 28 (2) of the German Basic Law(GG) stipulates, “Municipalities must be guaranteed the right to regulate all local affairs on their own responsibility within the limits prescribed by the laws. Within the limits of their functions designated by a law, associations of municipalities shall also have the right of self-government in accordance with the laws.” Despite of short sentence are derived very important Principles of local autonomy. The Federal Constitutional Court(BVerfG) decides on constitutional complaints lodged by municipalities and municipal associations claiming their right of local autonomy was violated by a law. The BVerfG Decisions of § 23a (3) of the School Amendment Act for the Free State of Saxony(SchulG 2010)(BVerfGE 138, 1f.) and of § 3 (4) Saxony-Anhalt’s child promotion Law(BVerfG –2 BvR 2177/16) are remarkable leading cases. The saxony municipality considers itself harmed by the zoning of school network planning at the county level in its right to local autonomy (Article 28 (2) GG, Article 82(2) SächsVerf.), which also includes the right to be a provider of general education. Saxony-Anhalt municipalities had constitutional complaints against the Saxon-Anhalt’s child promotion law zoning of the previously settled at the municipality level planning and coordination offices in the field of day care facilities on the levels of counties and independent cities. They are although in line with previous rulings since the Rastede decision. The importance of the criteria for determining constitutionality for office deprivation has changed slightly. The principle of proportionality as a barrier to state intervention in local self-government has legal relevance, the Federal Constitutional naturally presupposes the validity of this rationalizing protective mechanism. Only increasing administrative efficiency by “zoning” offices to a higher administrative level cannot justify a office relocation, but it means more than past. In order to establish the proportionality of office transferring from the municipalities to a state level(county), the aspect of Protection constitutionally legitimate rights can be imposed by procedures for granting municipalities the right to co-operate. Faced with such social and structural problems as population reduction and concentration in big cities, the impact on local autonomy in Germany and Korea are in the same situation. Korea is in a position to clarify the principle of allocation of state and local offices. While there is a loud voice demanding the government the right to preempt office distribution to local governments in accordance with recognized regional relevance and complementary principles in Germany, on the other hand, the economic power and efficiency of office performance can not be ignored. The Supreme Court and the Constitutional Court do not apply the proportional principle in reviewing local autonomy violations based on the current Constitution and the local autonomy law. Although it was not possible to listen to the opinions of the heads of the local autonomous governments and assess whether they comply with the office distribution standards when enacting the office-related laws affecting local governments in the National Assembly, the revision of the Local Autonomy Act obliges local governments to listen to their opinions in advance. Against this backdrop, the introduction of the 2014 and 2017 cases of the Federal Constitutional Court in Germany could serve as a guideline for securing autonomy as well as our office allocation in the future.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학