남북한의 재난대비 분야 행정협력의 가능성과 그 공법상의 문제에 대한 소고 — 비교법적 검토와 법제화 방안을 중심으로 —

2020년 현재, 북한의 핵･미사일 실험 등으로 인하여 취해진 UN 및 각국의 대북제재조치가 여전히 그대로 존속･적용되고 있으며, 남북관계 역시 2018년의 몇 차례 정상회담에도 불구하고 북핵문제 미해결 등으로 인하여 큰 진전을 이루지는 못하고 있다. 이에 반하여, 북한지역 내 아프리카돼지열병 등의 발생으로 인하여 남북한 간의 재난대비협력 필요성은 더욱 부각되고 있다. 기존 논의되어온 접경지역을 중심으로 한 산불･수해･각종 감염병 및 인수공동전염병 등의 확산 방지 등을 위하여 남북한 당국 간 실무차원의 협력 필요성이 있다. 그러나 기존의 우리측 그리고 북측의 법령이 이와 같은 남북재난협력을 전제로 구성되어 있지는 못하다. 뿐만 아니라 각종 남북공동선언과 남북합의서 역시도 재난발생 상황에서의 복구지원 내지는 이재민 등에 대한 인도적 지원 등은 담고 있으나, 포괄적인 재난대응 협력에는 아직 미치지 못하고 있다 하겠다. 그러나 최근 제기되고 있는 남북한 간의 보건의료협력에 관한 협정 체결 논의를 바탕으로 보다 확대된 범위의 남북한 간의 재난대응협력에 관한 합의가 도출될 필요가 있다고 하겠다. 이에 따라서 (가칭)「남북재난공동대응협정」을 체결하는 방안을 제안할 수 있다. 이와 같은 협력의 법적 근거로서 헌법 제4조상의 평화통일조항 외에도 헌법 제3조의 해석에 기반하여 북한주민에 대한 우리 정부의 보호의무 역시도 제시될 수 있다. 물론 현 단계에서 현실적으로 실행할 수 있는 남북재난공동대응협력은 원칙적으로 유엔의 대북제재조치 상의 적용예외를 인정받을 수 있는 범위에 국한된다고 하겠다. 그러나 이와 같은 구체적인 협력을 통하여 남북 상호간의 신뢰를 구축하고, 이를 바탕으로 점진적인 통합을 준비하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하며, 또한 그러한 방안이 헌법 제4조에도 부합하는 정책이라고 생각한다. 나아가 남북재난분야 협력은 한편으로는 북한 주민에 대하여 우리 국민으로서 보호의무를 다하는 것이지만, 이와 함께 재난의 확산방지를 통하여 남한지역 내에 거주하는 국민에 대한 권익이 각종 재난으로 침해받는 것을 사전예방하는 것이기도 하다. 이러한 점에서 구 동･서독의 사례에서는 접경지역의 재난 발생에 대응하여 「재난공동대응협정」 「동･서독 간 경계지역에서의 피해 대응의 원칙에 관한 서독 정부와 동독 정부 간의 협정」(재난공동대응협정) (Vereinbarung zwischen der Regierung der BRD und der Regierung der DDR über Grundsätze zur Schadensbekämpfung an der Grenze zwischen der BRD und der DDR vom 20. September 1973) 원문은 Ingo von Münch/Ondolf Rojahn(hrgb.), Dokumente des geteilten Deutschland Band.Ⅱ seit 1968, Stuttgart 1974, S. 386-389; 국역문은 박훈민, 『분단국가의 재난대비 실무협력법제에 관한 연구』, 한국법제연구원, 2016, 81-83면. 을 체결한 것을 기반으로 전문분야에 대한 각종 협정･합의서로 단계적으로 확대하여 그 보호 범위를 넓혀나간 것은 선례로 삼을 수 있다고 본다. 남북한 간의 합의 이후 이를 어떻게 안정적으로 유지할 것인지에 대해서도 고민이 필요하다. 이에 관해서는 (가칭) 「남북재난협력 및 인도적지원에 관한 법률」의 제정 및 기존 재난관련 각 법률의 개정을 통하여 남북합의사항을 법제화하는 방향을 제시하겠다.