개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰
A Study on the Legal Nature of Development Charges and the Criteria for Judging Their Constitutionality
최진수(연세대학교)
49권 2호, 535~560쪽
초록
개발부담금의 법적 성격이 ‘조세’인지 ‘부담금’인지에 따라 그 헌법적 정당화 요건 내지 헌법재판소의 위헌심사기준이 달라진다. 그간 학계에서는 견해가 대립되어 왔고, 헌법재판소는 이를 ‘실질적인 조세’로 보았으나 2020. 5. 27. 2018헌바465 결정에서는 ‘유도적･조정적 성격을 갖는 특별부담금’에 해당한다고 보는 것이 재판관 다수의 입장이 되었다. 한편, 미실현이익인 개발이익의 계측이 정확하지 않으면 자칫 가공의 이익에 대한 환수가 되어 재산권을 침해할 소지가 큰 데, 과연 어느 정도로 ‘미실현이익 계측의 정확성’이 담보되면 합헌이라고 할 것인지에 대하여는 학계의 논의가 없는 것으로 보인다. 먼저, 조세와 부담금은, 그 이름이 아니라 부과 규정의 내용을 살펴서 그것이 담세능력에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가, 아니면 특별한 집단적 책임에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가에 따라 양자를 구별해야 할 것으로 생각된다. 개발부담금의 부과대상인 개발이익은 양도소득세의 부과대상인 토지의 양도 등으로 인한 소득과 그 실질에서는 동일하다고 할 것이고, 양자는 모두 토지의 가격상승분(△P)을 담세능력의 표지로 하는 조세에 해당한다고 판단된다. 담세능력의 계측방법의 기본 구조(Pt - Po)와 일정한 비율(세율, 부담률)을 곱하여 금액을 산출하는 방식[△P(=Pt-Po)×r]에 있어서도 양자는 동일하다. 다만 양도소득세는 실현이익을 계측하는 것인 데 반해 개발부담금은 미실현이익을 계측하는 것인 점에서만 차이가 있을 뿐이다. 이 점은 폐지된 토지초과이득세의 경우도 같다. 이들은 모두 불로소득적 이익인 토지 가격상승분을 담세능력으로 파악하여 그러한 이익을 취득한 자에 대해 일반적 기준에 의해 부과되는 ‘조세’에 해당한다고 판단된다. 따라서 기본적으로 조세에 대한 헌법적 통제가 적용되어야 하고, 조세에 대한 위헌심사기준이 적용되어야 한다. 다만 입법자가 선택한 방식(조세 방식과 부담금 방식) 여하에 따라 헌법적 한계의 범위 내에서 일부 수정을 받게 될 뿐이다. 이러한 논의는 최근 불거지고 있는 재건축이익환수법상 재건축부담금에 있어서도 마찬가지로 적용될 수 있을 것으로 보인다. 한편, 미실현이익인 개발이익을 계측함에 있어서 관건은 특히 계측수단인 공시지가가 정확성을 가지고 있는지와 부담률이 과도하지 않은지에 있다고 할 것인데, 현재로서는 합헌이라고 보더라도, 향후 공시지가가 정확성을 유지하지 못하게 되거나, 미실현이익의 계측을 위한 기술이 보다 발전하거나, 개발부담금 제도 운영상의 경험이 보다 축적되고 그 운영을 통해 비로소 인지할 수 있게 된 문제점들이 새로 발견되거나 사회적･경제적 여건 등의 변화로 인하여 부담률이 적정하지 않게 되는 등과 같은 상황이 발생한다면, 개발부담금 제도의 합헌성 여부는 그 바뀐 전제 아래서 다시 판단을 받아야 할 것이다.
Abstract
There are ongoing controversies over the unconstitutionality of the development charges system under the Restitution of Development Gains Act, which stipulates the restitution of unrealized gains. However, there seem to be no discussions in academia on the extent to which accuracy in measuring must be guaranteed for such charges to be constitutional. In this paper, it is first suggested that the legal nature of development charges under the Restitution of Development Gains Act is defined as a “substantial tax.” Therefore, it is proposed that the criteria for judging the constitutionality of taxes should be applied to such charges, and the suggested criteria for judging the constitutionality of development charges are presented, accordingly. When considering the above factors, regulations currently in place for development charges appear to satisfy the criteria for constitutionality. However, in the future, should or be unable to secure accuracy any longer; should the technology for measuring unrealized gains be further developed; or should problems with the current development charge system be newly identified as experience in its operation is accumulated, then the constitutionality of the system will have to be judged again with respective changes taken into consideration. This discussion could be similarly applied to rebuilding charges under the Restitution of Excess Rebuilding Gains Act, which has become a topic of growing interest.
- 발행기관:
- 한국공법학회
- 분류:
- 법학