예산법률주의에 대한 비판적 고찰 -예산근거법률주의의 관점에서-
Budget Law, Legalization of Budget Basis
김용욱(감사원)
22권 1호, 197~225쪽
초록
영국에 기원을 둔 재정민주주의란 결국 정부의 재정활동이 국민의 뜻으로 귀결되는 의회의 통제와 관여를 받도록 해야 한다는 원칙을 말한다. ‘예산근거법률주의’란 세입예산 및세출예산의 편성과 집행을 위해서는 반드시 각 프로그램(사업)별로 별도의 법적 근거가 있어야 한다는 것을 말하는바, 이를 ‘재정법률주의(재정법치주의)’로도 지칭할 수 있고, 재정민주주의의 가장 강력한 실현수단이 된다. 한편, ‘예산법률주의’란 예산을 특수 법규범 형식이 아닌 법률의 형식으로 제정한다는 것이다. 그러나 법실질적인 측면에서, 예산은 국가조직 내부적인 구속력을 목적으로 하는 내부법적 행정계획의 실질로서, 내용상으로도 1회계연도에만 적용되는 한시적인 것으로 연중에도 변동가능성이 상존함을 전제로 사업별 세세한 한도액을 주 내용으로 하는 것인바, 일반성․추상성 및 대국민적 효력을 가지는 법률과 본질적으로 다르다. 한편 법형식적인 측면에서, 예산은 법률과 같이 국회 심의․확정을 핵심으로 하므로 이미 그것은 법률이다. 이에 독일에서는 예산을 두고 ‘형식적 의미의 법률’로 칭하였던 것이다. 그럼에도 예산법률주의 논의가 단지 ‘예산’을 ‘예산법’으로 개정하자는 취지라면 이는 형식논의에 불과하다. 다만, 대국민적 효력으로의 확장을 위해 예산의 법률화를 주장한다면 현행 예산제도와 차별화된 실익이 있는 것이 아니냐고 주장할 수도 있으나, 이는 법형식의 문제가 아니라 법현실의 문제로서 예산의 법률화로 개선할 수 있는 부분이 아니다. ‘예산 그 자체’와 ‘예산의 근거법률’을 구분하는 관념을 정립할 필요가 있다. 진정으로재정민주주의를 위할 요량이라면 재정행위 혹은 예산의 근거가 법률로써 근거지워져야 한다는 예산근거법률주의의 가치실현이 더욱 중요하다. 실상 예산법률주의 도입설도 예산의 법률화에 궁극적인 목적을 두는 것이 아니라, 예산과목의 추상적 표현 및 과목별로 계측적 수치로만 표현되는 현행 예산서의 형태로 인해국회 심의가 형식에 그치고 있다는 근원적 문제점에 대한 개선안을 제시하려는 의도로 보이는바, 그 해결을 위해서는 예산의 단순 법률화가 아닌 현행 예산과목 설정기준의 불명확성의 개선과 같은 실천적인 대안을 마련할 필요가 있다.
Abstract
The esence of this paper is to demonstrate that the most powerful means of realizingFiscal Democracy is Fiscal Legalism, not Budget Law. Loking at the history of FiscalDemocracy that has ben developed in foreign countries, especialy in the UK, FiscalDemocracy is the principle that government's financial activites, ie, budgetary or fiscalacts, should be controled and confered by the parliament. Fiscal Legalism refers to theprinciple that the legal basis is necesary for al fiscal acts, including the import andexpenditure acts of administrative enties. Fiscal Legalism is a powerful means ofrealizing Fiscal Democracy. On the other hand, Budget Law refers to the principle ofenacting the budget in the legal form of the law. However, unlike the law, which is thebasic legal form of external law adopted to have public efect, the budget not only hasthe internalegal esence aimed at the internal binding force of the national organization,but also is limited to the first fiscal year. The main content of budget is the detailed limitof each busines that may have volatilty throughout the year. If Budget Law is torequest legalization that requires the consent of the National Asembly in order to securethe government's binding force on the budget, this is reflected in the curent budgetsystem. However, if it is to insist on Budget Law to strengthen the efectivenes of the people, it has a distinct advantage from the curent budget system. We ned to establishthe notion of distinguishing betwen 'the budget itself' and 'the basis law of the budget'. In view of the fact that the curent budget system is based on the National Asembly'sparticipation, the discusion of budget as a law does not sem to have much benefit, andif it truly values Fiscal Democracy, the basis for fiscal acts and the basis for the budgetwil be based on separate laws.
- 발행기관:
- 법학연구소
- 분류:
- 법학