미국의 지열발전사업 및 지진방지절차 관련 법제 검토

2010년 시작된 국가연구개발 실증사업 중 하나인 “MW급 지열발전 상용화 기술개발 사업”(포항 지열발전 사업)은 과학기술기본법, 산업기술혁신 촉진법, 기술혁신사업 운영요령 등 국가기술개발사업 관련 법령에 근거하되, 지질학적·지리적·사회적·입지조건 등 기술적 고려사항 등에 대한 검토를 거쳐 포항지역을 지열발전 상용화 기술개발을 위한 주요 대상지로 선정하였다. 2017년 포항지역에서 5.4 정도의 지진이 발생하자, 지열발전 개발사업으로 지진이 발생하였는지에 관한 연구가 진행되었으며, 정부조사연구단은 “인위적 원인으로 자연지진의 발생이 촉발된 것”으로 판단하였다. 본고에서는 명확한 인관관계는 없더라도 지열 에너지 개발을 위한 부지선정 절차 등에서 법령(연방지열증기법, 연방지열연구개발법, 유발지진관리지침 등)에서 사전평가 및 이해관계자 의견청취 등의 절차를 규정하고 있는 미국의 법제사례를 검토하고자 한다. 미국에서 지열자원은 지열발전에 활용되는 모든 자원(증기, 가스, 에너지, 부산물 등)을 통칭하며, 초기 지열자원이 액체, 기체, 고체 등 여러 형태로 결합된 에너지원이라는 이유로 적용법제가 명확하게 정의되지 못하였다. 다만, 1977년 연방대법원은 지열 자원이 광물자원법에서 규정한 가치있는 자원이 될 수 없다고 판단하였으며, 1981년 캘리포니아주 대법원은 지열 자원의 상업적 활용을 주장하는 원고에 대하여 광물자원 법제가 적용될 수 있다고 판단하였다. 미국의 지열발전에 관한 입법은 1966년 연방지열증기법, 1967년 캘리포니아와 뉴멕시코에서 발전하였으며, 2005년 지열발전을 위한 입찰제도가 도입되었고, 2007년 지열발전을 위한 토지임대규정이 제정되는 등 절차와 방법이 구체화되었다. 연방지열증기법은 지열자원의 범위를 정의하고, 지열사업자에 대한 지열발전 허가와 관리를 위한 절차와 요건 등을 규정하였으며, 임대료와 기타 비용, 임대에 관한 위원회 심의 절차 등을 규정하고 있다. 연방지열연구개발법은 신재생에너지 수요에 대응하고 지열발전을 촉진하도록 연구지원펀드 및 지원대상 프로그램에 대한 규제방안을 규정하고 있으며, 연방 공익사업규제정책법은 발전차액지원제도를 통하여 지열발전사업자의 손실을 보전해주며 에너지세법은 세제혜택을 부여하고 있어 지열 에너지의 활용을 촉진하고 있다. 오랜 역사를 가진 캘리포니아 지열자원법의 경우 지열 에너지를 토지발굴 허가, 시추 허가, 지하에 대한 침투 허가, 지열 에너지 판매를 위한 승인신청과 공공편의 필요 인증 등 인허가 절차를 구체화한다. 하위법령 중 심부지열발전 유발지진 관리지침의 경우, 총 7단계에 걸쳐 지열발전 사업에 관한 검토를 하도록 하고 있다. 1단계 사전평가는 지열발전 후보지에 대한 지질학적 위험, 지역사회의 의견과 적용 규정의 실현 가능성 등을 객관적·종합적으로 평가하며, 2단계 이해당사자들 설득방안을 제안하며, 3단계 소음 및 진동평가는 지질학적 평가과정을 규정하며, 4단계 지질학적 검토는 지질학적 모니터링 결과 지진의 발생 위치와 시기, 강도, 지진 발생 시 지진이 전파되는 주요 메커니즘, 지진파의 비율 등을 고려하여 유발지진 발생 가능성을 검토한다. 5단계 유발지진 발생위험의 질적 평가에서는 지진위험 가능성 평가와 지진위험 분석 결정을 거쳐 지진발생 가능성을 평가하며, 6단계에서는 위험분석 결과를 바탕으로 사업추진의 방향성을 결정하며, 7단계에서는 지열발전사업 시행 시 발생을 최소화할 수 있는 제도적 방안을 마련할 것을 규정한다. 하위법령 중 연방 지열자원 임대 표준계약 지침에서는 지열발전 토지임대의 조건을 구체적으로 규정하고 있으며, 연방 지열자원운영규정에서는 지열자원에 관한 법규를 현실에 맞게 지속적으로 관리하여야 함을 규정하고 있다. 우리나라의 경우, 지열자원의 법적 성격에 관하여 지열자원의 특정 기존입법(수자원법 또는 광물자원법)적 성격보다는 지열자원 고유의 법적 성격을 인정하고 가치를 반영하여 지열자원 개발에 관한 안전확보 측면의 규제적 성격을 유지하되, 토지소유자 또는 사업자에 대한 경제적 활용가치를 인정하는 입법 방안이 바람직할 것으로 생각된다. 또한, 연방지열증기법에서 볼 수 있듯이 지열발전을 위한 토지의 임대절차와 임대료 및 임대조건, 부산물의 활용방안, 임대종료절차 등을 구체적으로 규정하고, 구체적인 지열발전 인허가 절차를 주법으로 규정하며, 지열발전 허가를 위하여 주 토지위원회의 심의를 받아야 하며, 토지 발굴 절차 및 시추 과정, 지하침투 등의 절차에서 각각 허가절차를 거치도록 하여 각 단계별 안전성을 확보하도록 하고 있는 점은 중요한 절차적 통제수단으로 참조할 수 있을 것으로 생각된다.