헌법재판소 결정에 나타난 초·중등교원의 정치활동 규제와 그 한계

우리나라의 국·공립학교 교원은 학교 교육의 이행자인 교원으로서의 지위와 국민 전체에 대한 봉사자인 공무원으로서의 지위를 동시에 가지고 있다. 그 결과 학교 교원은 일반 교원으로서의 지위와 국가공무원으로서의 지위에서 파생되는 헌법상의 기본권의 제한을 받게 된다. 그중에서도 특히 정치적 활동과 관련된 기본권은 헌법상의 교육의 정치적 중립성과 공무원의 정치적 중립성 준수 의무와 관련하여 많은 제한을 받고 있다. 그러나 학교 교원의 정치적 기본권은 헌법 제21조와 그 밖의 헌법상의 다른 기본권 조항들에서 보장되는 기본적 인권이라 할 수 있다. 이것은 교원 자신의 기본적 인권일 뿐만 아니라 학생들에게 올바른 가치관과 세계관을 교육할 교원의 책임을 수행하기 위해서도 요청되는 중요한 권리이기도 하다. 오늘날 정신적 자유에 대한 기본적 인권은 미국 헌법에서도 다른 기본권에 비하여 특히 우월적인 지위를 인정받고 있으며, 우리 헌법에서도 마찬가지로 인정되고 있는 원칙이다. 일본에서도 최고재판소의 판례를 통하여 간접적으로 우월적 지위가 인정되고 있다. 즉, 정치활동의 자유 등과 같은 정신적 자유를 제한하는 입법은 위헌성의 추정이 보다 엄격하게 이루어져야만 한다는 것을 의미한다. 그런데 이러한 외국의 입법례와 비교해 볼 때, 우리나라의 경우에는 학교 교원의 정치활동의 자유가 거의 전면적으로 광범위하게 제한되고 있다. 즉, 현행 헌법은 제31조 제4항에서 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있다. 그리고 이러한 헌법상의 원칙을 구현하기 위하여 교육기본법은 제6조 제1항에서 “교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다 하도록 운영되어야 하며, 어떠한 정치적·당파적 또는 개인적 편견의 전파를 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 그리고 제14조 제3항에서는 교육의 정치적 중립성 보장을 위한 교원의 정치활동 제한과 관련하여 “교원은 특정 정당 또는 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 그 외에도 국가공무원법 제65조* 군산대학교 교수/법학박사제65조(정치운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다. ② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것 2. 서명운동을 기도·주재하거나 권유하는 것 3. 문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것 4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것 5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유운동을 하는 것와 제66조 제66조(집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. , 사립학교법 제55조와 제58조 제55조(복무) ① 사립학교의 교원의 복무에 관하여는 국·공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다. 제58조(면직의 사유) ① 사립학교의 교원이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 당해 교원의 임용권자는 이를 면직시킬 수 있다.4. 정치운동을 하거나 집단적으로 수업을 거부하거나, 또는 어느 정당을 지지 또는 반대하기 위하여 학생을 지도·선동한 때, 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제3조 제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합은 일체의 정치활동을 하여서는 아니 된다. , 공직선거법 제9조와 제60조 제9조(공무원의 중립의무 등) ① 공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자(기관·단체를 포함한다)는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다.(중략) 4. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원(단서 생략), 5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다) 등에서 초·중등교원의 정치적 활동을 금지하고 있다. 헌법재판소도 국가공무원법 제65조와 제66조, 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제3조, 공직선거법 제60조 등 학교 교원의 정치활동을 제한하는 법률의 위헌심판에서 여전히 이 법률들이 합헌임을 선언하고 있다. 학교 교원의 정치활동을 제한하는 국가공무원법 제65조와 제66조, 교원노조법 제3조 등에 대한 헌법재판소의 위헌심판 결정으로는 헌재 2004. 4. 20. 선고 2001헌마710 결정, 헌재 2014. 8. 28. 선고 2011헌바32등 결정, 헌재 2020. 4. 23. 선고 2018헌마550 결정 등이 있으며, 공직선거법 제60조에대한 위헌심판 결정으로는 헌재 2019.11.28. 선고 2018헌마222 결정이 있다. 그러나 학교 교원 또한 일반 국민의 한 사람으로서 헌법상 보장되는 정치적 기본권을 향유 할 권리가 있음은 의문의 여지가 없으며, 특히 국가공무원을 비롯한 일반 시민들의 정치참여가 점점 확대되어가고 있는 최근의 경향에 비추어 보더라도 무 조건적인 학교 교원의 정치적 권리의 제한은 지양되어야 할 것으로 여겨진다. 따라서 여기에서는 초·중등교원의 집단행위와 정치활동 금지를 규정하고 있는 국가공무원법과 선거운동을 금지하고 있는 공직선거법 조항의 위헌 심사와 관련한 헌법재판소 결정의 여러 법리적 문제점을 검토하고 학교 교원의 정치 활동의 규제와 그 한계는 어떻게 설정되어야 하는지를 중점적으로 검토하고자 한다.