한･일 대륙붕 공동개발협정의 전망과 시사점
Prospects and Implications of the Korea-Japan Continental Shelf Joint Development Agreement
정민정(국회입법조사처)
29권 2호, 109~152쪽
초록
최근 기후변화에 대한 관심이 높아지면서 미래의 국가 성장동력으로 그린 수소, 신재생에너지가 강조되고 있다. 그런데도 우리에게 1974년 한･일 대륙붕 공동개발협정이 중요한 이유는 대륙붕에 천연가스는 물론 신재생에너지 산업에 필수적인 핵심 광물이 매장되어 있고, 여기에 CO2 해양지중저장기술로 포집한 이산화탄소를 저장할 수 있기 때문이다. 한･일 간 대륙붕 공동개발협정(1974)은 당시 자연 연장론과 같은 국제법의 기조를 적시에 활용하여 상대적으로 한국에게 유리하게 체결되었다. 동 협정의 전문에서는 “석유자원의 탐사･채취를 공동으로 수행함이 공통된 이익임을 고려”하고, “자원개발 문제의 최종적이고 실제적인 해결에 도달”하기 위해 협정을 체결하였다고 명시하고 있다. 하지만 국제법이 한국에게 불리한 방향으로 변화하면서 일본이 대륙붕 공동개발을 중단시킨 상태이다. 동 협정은 2025년부터 일방의 종료 통고로 2028년 이후 종료될 수 있게 되어 있다. 이에 따라 일본이 당연히 협정을 종료시킬 것이라는 예측이 나오고 있다. 그 결과 자원매장 가능성과 사업 채산성이 높은 공동개발구역의 일부 수역에서 한･중･일 3국의 자원분쟁이 가열될 것으로 예상된다. 하지만 일본이 동 협정을 종료시킬 실익은 크지 않다. 동 협정에 따라 현재의 공동개발구역을 유지하는 것이 일본의 경계획정 입장과 배치될 수 있으나, 동 협정 체제는 유엔 해양법협약에 따르면 최종 경계획정에 영향을 미치지 않는 잠정약정체제에 불과하다. 일본이 협정의 종료와 함께 중간선에 입각한 경계획정을 주장해도 일본이 원하는 대로 바로 중간선을 중심으로 경계획정이 이루어지기 어렵다. 또한 일본의 입장에서 동 협정은 중국의 동중국해 진출을 견제하는 한･일 간 연합 전선으로 볼 수 있으므로, 일본이 어떠한 대안도 제시하지 않고 협정을 종료하지는 않을 것이다. 현재로서 양국의 합리적인 선택은 2028년 이후에도 동 협정의 효력을 유지하고, 실질적으로 대륙붕 탐사･개발이 가능한 협력체제를 수립하는 것이다. 이를 위해 일각에서는 양 정부가 합의에 이르지 못한 경우 일방 당사국의 단독 탐사･개발을 허용하거나 양 정부로부터 독립된 별도의 공동사업기구를 설치해야 한다고 제안하고 있다. 이는 실제 2012년 미국과 멕시코간 체결된 「멕시코만 경계지역 탄화수소자원의 개발에 관한 협정」에서 채택하고 있는 방안이고, 향후 국제규범으로 발전될 것으로 기대된다. 하지만 이 방식은 아직까지 선진국-개도국 간 협정에서 주로 나타나며, 국가든 국제기구든 공동의 자원을 일방적으로 개발하는 행위가 현대의 관습국제법과 합치한다고 보기 어렵다. 지금 중국의 에너지 국영기업은 북해, 멕시코만, 카메룬-나이지리아 간 경계수역 등 둘 이상 국가의 해양 경계선을 넘어 존재하는 유전과 가스전 개발에 적극적으로 참여하고 있다. 이를 통해 중국은 글로벌 경쟁자들의 해양자원 개발 기술은 물론 경계에 걸쳐 존재하는 자원의 개발 문제를 처리하는 국제규범을 학습하고 있으며, 자원개발에 관한 계약 협상의 최전선에서 국제규범을 만들어 나가고 있다. 중국은 지금 한･일 공동개발구역으로부터 남서쪽 방면으로 1km도 채 떨어지지 않은 지점에서 유전을 개발하고 있다. 여기에서 한국과 일본이 자원개발에 관한 법적 문제를 어떻게 처리하는지 지켜보면서, 한･일 공동의 새로운 유전과 가스전 시굴 활동을 견제하고 향후 해외 입찰 또는 물리적 침투를 위한 포석을 깔고 있다. 양국의 자원 탐사･개발 활동이 동결된 현재의 협정 체제를 실질적으로 자원개발이 가능한 협정 체제로 변모시키려면 이 같은 중국의 도전에 대응할 수 있는 준비가 되어 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 양자 협력체제의 운용에는 여전히 한계가 있으니, 규범적으로는 중국을 포함한 3국 간 동중국해 공동개발 협력체제를 구축하는 것이 가장 이상적이다. 한･중･일은 경쟁하는 만큼 협력이 가능한 부문도 있으니, 기후변화 및 에너지와 동중국해 대륙붕 간 접점을 찾아(예를 들어, CO2 해양지중저장장소 확보, 에너지 안보 강화) 3국 간 동중국해 대륙붕 공동개발의 모멘텀을 만들어내는 외교적 노력이 필요하다.
Abstract
As interest in climate change has increased, green hydrogen and new renewable energy resources have recently been emphasized as future national growth engines. However, the reason the Korea-Japan continental shelf joint development agreement in 1974 is important to us now is that the continental shelf contains not only natural gas but also core minerals essential for the new renewable energy industry, and can store the carbon dioxide captured by CO2 marine geological sequestration technology. The 1974 agreement was concluded relatively favorably for Korea through timely use of the principles of international law, such as the theory of natural extension. In the preamble of the agreement, it is stated that the agreement was concluded to “consider the common interest of jointly carrying out the exploration and extraction of petroleum resources” and “reach a final and practical solution to the resource development issues.” However, as international law changed in a direction unfavorable to Korea, Japan has stopped joint development of the continental shelf. The agreement may be terminated after 2028 with a notice of termination from one side beginning in 2025. Accordingly, it is predicted that Japan will terminate the agreement as a natural course of action. As a result, it is expected that resource disputes between Korea, China, and Japan will heat up in some waters of the joint development zone with a high potential for resource reserves and high expected profitability. However, the real benefit for Japan in ending the agreement is not as large as widely believed. Maintaining the current joint development zone according to the original agreement may be inconsistent with Japan’s delimitation expectation, but according to the UN Convention on the Law of the Sea, the agreement regime is only a provisional one that does not affect the final delimitation. Even if Japan insists on delimitation based on the equidistance line with the end of the agreement, it is difficult to establish it centering on the equidistance line as Japan wants. In addition, from Japan's viewpoint, the agreement can be viewed as a united front between Korea and Japan to check China’s advance into the East China Sea; therefore, Japan will not terminate the agreement without suggesting any alternatives. As of now, the rational choice between the two countries is to maintain the effect of the agreement even after 2028 and establish a cooperative system that enables practical exploration and development of the continental shelf. To this end, some are suggesting that if the two governments cannot reach an agreement, either party should be allowed to conduct independent exploration and development or that both parties should establish a separate joint project organization independent of the two governments. This is actually a measure adopted in the Agreement on the Development of Hydrocarbon Resources in the Gulf of Mexico Border Area concluded between the United States and Mexico in 2012, and is expected to develop into an international standard in the future. However, this approach still appears mainly in agreements between developed and developing countries, and it is difficult to see that the act of unilaterally developing common resources, whether a country or an organization, is consistent with modern customary international law. China’s state-owned energy corporations are now actively participating in the development of oil and gas fields that exist beyond the maritime borders of two or more countries, such as the North Sea, the Gulf of Mexico, and the border waters between Cameroon and Nigeria. Through this, China is learning the international norms that deal with the problems of resource development that exist across borders as well as the technologies for developing marine resources from global competitors, and is creating international norms at the forefront of contract negotiations on resource development. China is now developing an oil field less than 1 km southwest of the Korea-Japan joint development zone. Here, watching how Korea and Japan deal with legal issues related to resource development, they could check the efforts by Korea and Japan for joint exploration of new oil and gas fields, and lay the groundwork for future overseas biddings or actual drilling. To transform the current agreement regime, in which both countries’ resource exploration and development activities have been frozen, into a regime capable of actual resource development, it must be prepared to respond to such a challenge from China. Nevertheless, there are still limitations to the operation of the bilateral cooperation system. As a rule, it is ideal to establish a joint development cooperation system in the East China Sea between the three countries including China. There are areas where Korea, China, and Japan can cooperate as much as they compete, thus diplomatic efforts are needed to create a momentum for joint development of the East China Sea continental shelf among the three countries by finding the interface between climate change and energy and the East China Sea continental shelf (e.g., securing a CO2 marine geological sequestration site, or strengthening energy security).
- 발행기관:
- 서울국제법연구원
- 분류:
- 국제/해양법