연장근로시간 기준단위의 변경에 대한 정부 입법예고안의 타당성 검토 — 프랑스 근로시간제와 비교를 중심으로 —

현 정부는 노동개혁의 일환으로 입법예고안을 내놓았다. 앞서 본 것처럼, 독일과 프랑스도 노동개혁을 단행한 바 있고, 이들의 노동개혁도 정부 주도의 개혁이라는 점, 정부라는 확실한 추진동력이 있다는 점에서 현 정부에서 추진하고 있는 노동개혁과 유사한 부분이 있다. 하지만 현 정부의 노동개혁은 그 추진기간이 아주 단기이고 연장근로시간의 유연화를 개혁과제의 중심에 놓았다는 점에서 차이가 있다. 아래서는 위 프랑스의 규율내용과 종전 근로기준법 일부개정의 사례를 참고하여, 입법예고안과 관련해 살펴볼 필요가 있는 몇 가지 사항을 검토하였다. 입법예고안이 향후 어떻게 될지 예상하기 어렵지만, 현 정부가 노동개혁이라는 틀에서 내놓은 첫 번째 개정안인 만큼 다양한 측면에서 타당성 검토가 이루어질 필요가 있다. 다만, 정부는 더 충분한 숙의과정을 거쳐 9월 정기국회에 보완된 개정안을 제출하기로 했다. 고용노동부장관 기자간담회 내용, 2023. 4. 17.; 매일경제(인터넷), “근로시간 개편, 하반기로 보류”, 2023.4.17. 고용노동부는 의견수렴을 위해 9월 정기국회에 개정안을 제출하기에 앞서 6,000명을 대상으로 설문조사와 그룹별 심층면접조사를 하기로 했다. 여기서 기술한 내용보다 더 구체적인 대안이 향후 제시되었으면 한다. 이를 통해 입법예고안에 대한 실질적인 보완이 가능할 것이기 때문이다. 1. 연장근로시간 고려대상 업종의 편중우선, 정부가 제출한 입법예고안의 진의를 파악하기 위해서 고려의 대상이 되었을 업종들을 살펴볼 필요가 있다고 보았다. 왜냐하면 현 정부 초기에 IT업이나 게임업을 비롯하여 조선업, 건설업, 산업기계, 스타트 기업 등 특정 기간에 작업량이 집중되는 업종에 대한 언급이 잦았고, 이에 해당하는 사업장 방문이 이루어졌기 때문이다. 따라서 입법예고안을 만들고자 계획했을 때, 이들 산업이나 업종, 기업의 요구가 반영됐을 것으로 추정된다. 따라서 입법예고안이 특정 기간에 근로의 집중이 필요한 업종이나 기업들을 주요대상으로 삼아 근로시간 문제에 접근했다면, 제도적으로 근로의 집중을 가능하게 하는 방법을 찾으려 했을 것이다. 그 결과 연장근로시간의 기준단위를 월 이상으로 변경하여 근로시간의 총량을 늘리는 방법을 담으려 했다고 볼 수 있다. 하지만 통상의 제조업 사업장에서 몰아서 일하고, 특정 기간 몰아서 쉰다는 것은 우리 현실에서 쉽지 않다. 위 산업, 업종, 기업에 속한 근로자들이라 해서 크게 다르지 않을 것이다. 특히 제조업의 경우 몰아서 일할 수는 있어도, 사업장의 존속을 위해 일정 정도의 생산량을 유지해야 하기 때문에 몰아서 쉰다는 것은 어렵다. 따라서 입법예고안은 일정 정도 생산량이 유지되어야만 하는 업종들을 충분히 고려해야 했다. 2. ‘근로의 집중’이라는 급부와 ‘휴가의 집중’이라는 반대급부의 불균형입법예고안의 내용 중 근로시간이 늘어나는 것에 비례하여 근로시간을 저축할 수 있도록 하고 저축된 근로시간을 휴가로 한꺼번에 사용할 수 있느냐 하는 것도 주요한 논란거리였다. 저축된 근로시간을 휴가로 몰아서 사용하기 곤란하다면, 근로자들에게는 근로의 집중을 위해 둔 연장근로시간에 관한 내용을 받아들일 유인이 존재하지 않기 때문이다. 그리고 현실에선 저축된 휴가를 근로자가 원하는 시기에 사용할 수 있는가도 중요한 문제이다. 입법예고안은 연장근로시간의 기준단위를 변경할 수 있도록 하고 그 총량을 규율하면서, 동시에 근로시간 저축계좌제를 명시하여 휴가의 집중을 위한 기초를 마련하였다고 한다. 그렇다면 근로자는 저축된 휴가를 집중해서 사용할 수 있어야 한다. 고용노동부의 설명자료에서는 근로시간 저축계좌제와 관련하여 사용자의 필요에 따라 휴가를 사용하는 것이 아닌 근로자가 필요할 때 일한만큼 충분히 휴식할 수 있는 문화를 형성하도록 하기 위한 것이라고 한다. 고용노동부, 「근로기준법 일부개정법률안 설명자료」, 18면. 그런데 장래에 근로자가 원하는 시기에 저축한 휴가를 집중적으로 사용하려면, 경우에 따라선 사용자가 원하는 시기뿐 아니라 근로자가 원하는 시기에도 근로의 집중을 할 수 있어야 한다. 근로자가 원하는 시기에 근로의 집중을 해 놔야 그가 원하는 시기에 휴가를 집중적으로 사용할 수 있기 때문이다. 그런데 근로자가 원하는 시기에 연장근로를 하고 그 반대급부로 휴가를 저축할 수 있게 하거나 근로자가 원하는 시기의 연장근로가 사용자의 생산계획에 부합하는 경우를 상정하기란 쉽지 않을 수 있다. 또한 사용자가 원하는 근로의 집중시기와 근로자가 원하는 휴가의 집중시기가 일치하여 사용자와 근로자의 의사가 서로 상충되는 경우, 근로자가 원하는 시기에 저축된 휴가를 사용한다는 것은 사실상 불가능에 가까울 수 있다. 이런 경우에 근로자의 휴가는 지연될 것이다. 결국 연장근로시간 기준단위의 변경으로 집중해서 근로하고 그 반대급부로 발생한 휴가를 근로자가 몰아서 사용한다는 것은 매우 어려워 보인다. 지금도 연차휴가를 전부 사용하는 경우보다 그렇지 못한 경우가 더 많은 것이 현실이다. 고용노동부 보도반박자료, 「이번 제도개편은 주80.5시간, 주69시간 근무가 아니라 1주 단위 12시간 → 연 단위 기준 주평균 8.5시간으로 연장근로의 관리단위와 운영방식을 변경하는 것입니다.」, 2023. 3 .8. 이 보도반박자료 3면에서는 ’21년 기준 전체 기업 중 연차휴가를 모두 소진한 곳은 40.9%여서 근로시간 저축계좌제를 연차휴가와 함께 사용하면 장기휴가가 가능하다고 설명하고 있다. 이것을 인정하더라도 연차휴가를 모두 소진하지 못한 59.1%의 기업에서는 근로시간 저축계좌제를 제대로 사용할 수 없을 것이다. 결론적으로 근로의 집중과 그 반대급부로 획득한 휴가를 집중적으로 사용할 수 있다면 별 문제가 없지만, 현실적으로 양자 사이에 교환이 이루어질 수 없다면, 다시 말해 근로의 집중을 위한 연장근로시간의 기준단위 변경과 그에 기해 근로시간이 늘어남에도 실질적으로 그 반대급부를 보상받을 수 없다면 교환은 성립될 수 없을 것이다. 3. 건강권에 대한 고려의 부족또 입법예고안이 건강권을 충분히 고려하지 못했다는 지적도 많았다. 위에서 본 것처럼 입법예고안의 연간 연장근로시간 총량은 프랑스보다 2배가 많은데, 그렇다면 그에 상응한 건강권 보호조치를 취했어야 했다. 다시 말해 연장근로시간의 기준단위를 변경하고 그에 따른 총량을 정한 결과 실질적으로 근로시간이 증가한다면, 이에 해당하는 근로자 보호를 위해 또 다른 건강권 보호조치를 두던지, 기준단위의 변경과 함께 총량을 획기적으로 줄이던지, 근로일간 11시간 연속휴식의무 규정을 근로시간제의 기본원칙으로 삼아 근로자의 건강권을 중요하게 고려했음을 명확히 천명할 필요가 있었다. 다시 말해 종전의 개정내용보다 진일보한 건강권에 대한 고려가 있어야 했다. 제도 도입에 따른 새로운 건강권 보호조치를 마련하기 어려웠다면, 연장근로시간 기준단위 변경에 따라 늘어난 연장근로시간을 대폭 줄여 해당 근로자의 건강이 실질적으로 보호받을 수 있도록 했어야 했다. 누적된 피로가 해소되지 않은 상태에서 기준단위 확대에 따라 비례적으로 연장근로시간을 줄이게 되면, 근로자는 누적된 피로를 해소하지 못한 채 또 다시 일터로 나가야 한다. 프랑스가 연장근로시간의 기준단위를 변경할 때, 총량을 대폭 줄인 것도 이러한 이유에서일 것이다. 또는 위에서 말한 것처럼, 근로기준법 제50조 제3항에 근로일간 11시간 연속휴식의무를 기본원칙으로 정해 정부가 근로자의 건강권 내지 휴식권을 진지하게 고려했음을 보여줬어야 했다. 연장근로시간 총량의 규율과 관련하여, 프랑스는 주 최대 연장근로시간을 13시간, 분기의 연장근로시간을 주 평균으로 환산하면 9시간, 연간 총량을 주 평균으로 환산하면 4.2시간으로, 연장근로시간의 기준단위가 확대될수록 사용할 수 있는 연장근로시간을 대폭 줄였다. 반면, 입법예고안은 근로자의 건강을 보전하기 위해 연장근로시간을 줄여간 것은 동일하지만, 근로자의 휴식권을 충분히 보장했다고 할 만큼 줄이진 못했다. 다시 말해 월 기준으로 분기 90%, 반기 80%, 연 70%로 줄인 연장근로시간 총량을 주 평균으로 환산하면 분기는 10.8시간, 연은 8.5시간이 된다. 1년 동안 하루 법정근로시간에 해당하는 8.5시간을 매주 연장근로 하는데 근로자의 건강이 나빠지지 않을 것이란 정부 입법예고안의 예상에 동의하기 어렵다. 4. 연장근로시간 기준단위 변경의 동의주체로 근로자 대표의 활용사실 근로자대표 제도를 개선하자는 논의는 오래 전부터 있었다. 이런 논의를 바탕으로 입법예고안은 2020년의 근로자대표에 관한 경사노위 합의내용을 중심으로 하여, 근로자대표 제도를 대폭 정비했다. 그리고 입법예고안은 연장근로시간의 기준단위 변경과 총량의 규율을 사업장에 적용하려 할 때, 근로자대표를 동의의 주체가 삼았다. 다른 한편, 고용노동부의 설명자료와 보도반박자료는 연장근로시간의 기준단위 변경이 사업장 노사의 의무가 아닌 노사합의를 통한 선택사항이라고 강조하고 있다. 이것은 아마도 연장근로시간의 기준단위 변경을 통한 연장근로의 확대가 필요하지 않은 업종에 속한 기업이나 사업장의 경우에 근로자대표와 서면합의 절차를 거치지 않고 연장근로시간의 기준단위를 변경하지 않으면 된다는 의미로 읽힌다. 문제는 개별 사업장에 근로자대표가 아직 정착해 있지 못한 상황이고, 사업장에서 사용자가 제안한 탄력적 근로시간의 사용과 같은 요구를 받고 서면합의를 해주는 피동적 지위에 있어 사용자의 의사에 반한 선택을 하기가 쉽지 않다는 것이다. 따라서 근로자대표 제도를 정비한 것은 아주 바람직하지만, 이것을 연장근로시간 기준단위의 변경을 위한 사업장내 동의주체로 삼은 것은 시기상조일 수 있다. 달리 말해 정비한 근로자대표제도가 사업장에서 어떻게 운영되는지를 살펴보고 나서, 연장근로시간 기준단위 변경의 사업장내 동의주체로 검토하는 것이 근로자대표 전반의 실효성 제고에도 바람직할 것이다. 5. 실질적 사회적 대화의 부재또한 입법예고안이 어떤 과정을 거쳐 마련되었는지, 이해관계자인 근로자집단과 사용자, 정부 사이에 충분한 논의가 있었는지 살펴볼 필요도 있다. 종전 근로기준법 개정의 경우 모든 이해관계자가 모인 것은 아니지만, 노사의 일부와 정부가 경사노위에 모여 사회적 대화를 하였고 합의문을 작성하였다. 이후 경사노위 합의내용을 바탕으로 탄력적 근로시간제 등에 관한 개정이 국회에서 이루어졌다. 입법예고안 내용 중 근로자대표에 관한 것은 일부 새로운 내용도 있지만, 2020년 「근로자대표제도 개선에 관한 노사정 합의문」의 내용을 상당 부분 반영하였기에 사회적 대화 절차를 거쳤다고 볼 수 있다. 하지만 입법예고안 내용 중 논란의 중심에 있었던 연장근로시간의 기준단위 변경과 변경된 기준단위에 따라 정한 총량에 관한 내용은 그렇지 않다. 종래 노동관련 사회협약이나 노동관련 입법을 해야 할 때, 대체로 사회적 대화를 거쳤다. 그런데 입법예고안의 내용이 ‘미래노동시장연구회’라는 전문가그룹에서 논의하여 제안한 것이라고 한다면, 입법예고안의 마련에 주요 이해관계자인 노사의 의견이 사회적 대화를 통해 충분히 반영되었다고 보기 어렵다. 여기서 주요하게 다룬 연장근로시간 기준단위의 변경 및 총량의 설정은 근로자에게 미치는 영향이 대단히 클 수 있어 사회적 대화의 의제로 삼기에 충분했다. 따라서 정부는 지금까지와 마찬가지로 관련 입법을 예고하기에 앞서서 당연히 노사 등 이해관계자의 의견을 충분히 청취하고 사회적 대화를 통해 합의를 도출해 냈어야 했다. 만약 이 방법을 취했다면 사회적 대화 과정 중에는 우여곡절이 있을 수 있었겠지만, 결과물에 대한 논란은 최소화할 수 있었을 것이다. 6. 근로기준법 규범목적에의 부합여부마지막으로 정부의 입법예고안이 타당한 것으로 인정받으려면, 보편적 근로조건의 기준으로 근로자의 기본적 생활을 보장하고 향상시키려는 근로기준법의 규범목적에 부합해야 한다. 이것은 입법예고안이 특정 산업이나 업종의 요구를 충족할 수 있는 내용으로 되어 있더라도 마찬가지이다. 정부의 입법예고안에서 가장 논란을 일으켰던 연장근로시간의 기준단위 변경과 그에 따른 총량의 설정은 그 형식에 있어서 동시대 근로자의 기본적인 생활보장에 배치된다고 단언하기 어렵다. 하지만 근로의 집중에 중심을 두고 이루어진 것이라면, 근로기준법이 추구하는 근로자의 기본적인 생활향상과는 거리가 있을 수밖에 없다.