도시 및 주거환경정비법」상 주택재개발 · 재건축조합 설립추진위원회 구성승인처분의 법적 성질에 관한 연구

재개발사업 및 재건축사업에서 그 시행자가 되는 조합의 설립은 전체 사업의 과정에서도 매우 중요한 의미를 갖는다. 특히 과거 조합의 설립과 관련하여 하나의 정비구역 안에서 여러 개의 조합설립 추진 세력이 나서고 이들 간의 과잉경쟁이 일어나면서 상호 간 고소·고발에 따른 법적 분쟁과 형사처벌이 행해지기도 하였다. 이에 「도시 및 주거환경정비법」은 조합설립을 위한 추진세력의 난립을 방지하고 조합설립과정에서의 법적 분쟁을 최소화하기 위하여 조합설립추진위원회에 관한 규정을 신설하였다. 문제는 이러한 조합설립추진위원회의 그 구성에 대한 승인처분의 법적 성질과 조합설립추진위원회의 법적 지위이다. 전술한 것처럼 조합설립은 사업의 시행의 첫 단계로서 매우 중요한 의미를 지니는데, 그 전단계로서의 조합설립추진위원의 설립의 문제는 그 전 단계로서 그 구성 및 그 승인에 있어서 분쟁이 생길 경우 그 소송의 대상과 유형이 달라질 수 밖에 없고, 조합설립추진위원회의 법적 지위를 어떻게 보는가에 따라 조합설립추진위원회가 행한 조합설립총회의 결의와 그에 따른 관할 행정청의 설립인가에 대한 분쟁의 관할 및 소송유형이 달라질 수 있기 때문이다. 만약 조합설립추진위원회의 구성과 그 승인에 있어서 분쟁이 생긴 경우, 소송의 대상을 잘못 지정하거나 적법한 소송유형을 선택하지 못한다면 그 소송은 소송요건을 갖추지 못한 부적법한 소송으로 각하판결을 면치 못하게 될 것이다. 따라서 「도시 및 주거환경정비법」상의 조합설립추진위원회 구성승인처분의 법적 성질은 중요한 의미를 가진다. 이러한 조합설립추진위원회 구성승인처분의 법적 성질에 관하여 학설은 인가설과 특허설로 양분되고 있다. 인가설에 의하면 조합설립추진위원회 구성행위는 기본행위에 해당하며 그 승인처분은 기본행위인 구성행위의 효력을 완성시켜주는 보충적 행위에 불과하다고 본다. 반면 특허설에 의하면 조합설립위원회 구성승인처분은 강학상 특허로서 행정주체인 조합을 결성하기 위한 사업추진을 할 수 있는 독점적 지위를 부여하는 행위로 보고 있다. 판례는 기본적으로 인가설을 따르고 있는 것으로 보인다. 조합설립위원회는 승인처분에 의하여 조합설립행위를 할 수 있는 독점적 권리를 설정받는 것으로 보아야 하므로 조합설립추진위원회 구성승인처분의 법적 성질은 설권적 행위로서 특허로 보는 것이 타당하다. 「도시 및 주거환경정비법」 제32조제1항은 조합설립추진위원회의 기능이라는 제목 하에 추진위원회가 수행할 수 있는 업무를 규정하고 있는데, 이는 사적 자치단체로서 미승인된 조합설립추진위원회의 고유한 업무로 볼 수는 없고 관할 행정청에 의해 승인됨으로써 그러한 업무 즉 권한을 갖는다고 보아야 한다. 추진위원회가 승인을 받으면 토지등소유자로부터 독점적으로 동의서를 징구할 수 있고, 그러한 동의서 징구행위 등 조합설립인가를 받기 위한 준비업무를 방해하는 행위에 대해서는 형사처벌을 할 수 있도록 규정하고 있다는 점에서 이러한 조합설립추진위원회의 업무, 즉 권한은 토지등소유자들이 결성한 사적 단체의 고유한 권한이라 할 수는 없고 관할 행정청의 승인에 의해 설정된 권리의 한 내용으로 볼 수 있을 것이다.