정비사업에서 기부채납제도의 기능과 법적 규율
Functions and legal regulations of systems for donation of infrastrtcture in improvement projects
최종권(서울대학교)
25권 4호, 297~352쪽
초록
우리나라의 정비사업은 오랜 기간에 걸쳐 도시기능을 충족시키고 주거환경을 개선하는 데에 지대한 공헌을 하였다. 그 과정에서 정비계획, 조합의 설립과 운영, 사업시행계획 및 관리처분계획 등 많은 제도가 보완되고 정립되었다. 기부채납제도 또한 도심 내 기반시설의 확보에 많은 기여를 하였다. 하지만 정비사업에서의 기부채납제도는 그 정체가 불분명하였고, 순수한 의미의 기부채납에서 여러 가지 기능이 혼합되면서 법적 규율에 어려움을 겪었고, 비법정의 실무에 주로 의존하였다. 2023년 도시정비법상 입법부작위 상태에 있었던 기부채납제도의 운영기준이 정비계획수립지침에 마련되었다. 종전의 기부채납 실무와 도시계획 실무를 반영하여 비교적 합리적인 수준의 입법이 되었다. 이를 계기로 정비사업에서의 기부채납제도에 대한 전반적인 검토와 논의 및 향후 발전 방안이 논의될 필요가 있다. 먼저, 정비사업의 기부채납은 사법상의 기부채납과는 달리 증여계약의 법적 성질을 가지기 보다는 공법상 특유의 법률행위로 보는 것이 타당하다. 그렇게 이해하여야 기부채납의 부관이 가지는 다양한 기능을 설명할 수 있기 때문이다. 둘째, 정비사업의 시행과정에서 기부채납이 결정ㆍ집행되는 과정이 명확하게 설명되어야 한다. 기부채납의 결정은 하나의 절차 단계에서 이루어지지 않고, 필수적 기반시설의 요구 사항, 정비기반시설의 무상양도ㆍ무상귀속의 간섭을 배제하고, 용적률 완화의 과정 및 개발이익의 환수 조치 등을 거친 후에 결정된다. 셋째, 이러한 절차의 이해를 바탕으로 새로이 입법된 기부채납 운영기준에 따라 기부채납 실무를 운영하여야 한다. 협소한 정비기반시설의 범위가 확대되었다는 점, 기부채납 부담수준을 결정하는 방식이 ‘협상방식’이라는 점, 기반시설의 설치비용 등에 대해서도 처리가 가능하다는 점, 용적률 완화 체계에 따라 불합리한 기부채납이 있는 경우 이를 지원하는 제도가 도입되었다는 점이 실무상 적정하게 활용되어야 한다. 마지막으로 기부채납 운영기준의 제도화를 기점으로 행정청은 과도하거나 무관한 기부채납이 되지 않도록 계획재량의 행사에 신중하여야 하고, 적극적인 형량을 통해 사업참여자의 이익을 조정해야 한다. 사업시행자 측에서도 다양한 기부채납 방안을 제시하고, 행정청과의 기부채납 협상에 적극 적으로 임해야 한다. 향후 개별 정비구역 단위가 아닌 관할구역 전체에 대한 기부 채납의 종합적 관리가 이루어질 수 있도록 정비사업 실무가 발전하기를 기대한다.
Abstract
The improvement project made a significant contribution to satisfying urban functions and improving the residential environment. In the process, systems such as improvement plans, establishment of cooperatives, and project implementation were supplemented and established. The donation system also contributed greatly to securing infrastructure within the urban area. However, the identity of the donation of infrastructure was unclear, and as various functions were mixed, legal regulation was difficult. And it was carried out mainly by the actions of administrative agencies without legal discipline. The operating standards for donation of infrastructure in 2023 were introduced in the guidelines of improvement plan establishment. It has become a relatively reasonable level of legislation, reflecting the previous donation of infrastructure and urban planning work. With this as an opportunity, there is a need to discuss the overall system in donation of infrastructure and future development plans. First, unlike private donations, it is reasonable to view it as a unique legal act governed by public law. Only by understanding it in this way can the various functions of donation of infrastructure be explained. Second, the process by which donations of infrastructure are decided and executed during the implementation of the improvement project must be clearly explained. This is because the decision to accept donations of infrastructure is not made in one procedural step. Third, based on an understanding of these procedures, practices of donation of infrastructure must be operated in accordance with the newly legislated operation standards for donation of infrastructure. Lastly, starting from the institutionalization of the operating standards for donation infrastructure, administrative agencies must be cautious in exercising planning discretion to avoid excessive or irrelevant donation of infrastructure, and adjust the interests of project participants through active sentencing. Project implementors must also present various donation methods and actively engage in donation negotiations with the administrative office. In the future, we hope that the field of improvement projects will develop so that comprehensive management of donations of infrastructure can be carried out for the entire city rather than for individual improvement zone.
- 발행기관:
- 중앙법학회
- 분류:
- 법학