부동산 보유세의 회고와 전망
Real Property Tax in Retrospect and the Future Reform
이창희(서울대학교 법학전문대학원)
30권 3호, 91~163쪽
초록
재산세와 종합부동산세는 온갖 정책 나아가 정치적 색깔을 담다보니 법령의 글귀와 짜임새가 매우 혼란스럽고 여러 가지 무리가 있다. 이 혼란을 잘 보이는 보기가 대법원 2023. 8. 31. 선고 2019두39796 판결로 현행 시행령에 따른 종합부동산세 과세처분을 인정한 판결이다. 이 판결의 전사(前史)로 대법원 2015. 6. 24. 선고 2012두7073 판결은 옛 시행규칙이 법률과 어긋난다고 보고 과세처분을 취소했다. 그러자 행정부는 같은 내용을 시행령에 넣었다. 기실 이 시행령 내용은 종래의 대법원판결과 어긋나고 나아가 법률해석상 불가능함에도 불구하고 2019두39796 판결은 시행령에 따른 과세처분을 그냥 유지했다. 이 사건에서 드러나듯 재산세와 종합부동산세에 관해서는 법률과 명령이 정하고 있는 온갖 내용이 서로 부딪히고 헌법이나 법률해석상 가능한가라는 문제가 계속 나온다. 법률에 어긋나지 않는 한 명령이나 행정해석을 따른다고(Chevron deference) 전제하더라도 그렇다. 법률의 글귀, 입법목적과 체계, 헌법적 제약, 이런 것을 다 따져서 당연하거나 적어도 가능한 것과 아예 가능하지도 않은 것을 따지고 앞뒤가 안 맞는 모순을 정리하는 체계적 해석론이 불가피한 시점에 이르렀다. 구체적으로 이 글의 분석에서 드러난 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 1) 종합부동산세를 지방세로 옮겨도 위헌은 아니고 재산세를 종합부동산세와 통합해서 국세로 옮겨와도 위헌은 아니다. 헌법해석이나 입법 단계에서는 지방세란 없다. 논점은 그저 기획재정부와 국세청 아니면 행정안전부와 지방자치단체, 어느 쪽에 법안제출 권한과 관리 권한을 줄 것인가의 문제일 뿐이다. 2) 종합부동산세를 지방세로 옮기자는 주장은 누진세를 폐지하자는 생각을 전제로 한 것이 많다. 누진세를 폐지한다면 재산세로 충분하다. 3) 종합부동산세를 누진세로 유지한다면 지방자치단체가 공동으로 관리해서 종합부동산세를 부과하는 것보다는 국가가 관리하는 것이 낫다. 이미 지난 역사에서 실험은 끝났다. 지방세로 옮겨서 행정안전부가 종합부동산세액을 계산하고 부과만 다시 지방자치단체로 넘기자는 생각도 있지만 행정안전부보다는 국세청이 훨씬 잘할 수 있는 일이다. 4) 종합부동산세를 전액 부동산교부세로 지방정부에 넘겨주어서 균형발전에 쓰게 한다는 것은 실상 종합부동산세와는 무관하다. 균형발전 재원이 필요하다면 어떤 세금에서 충당하든 아무 차이가 없다. 5) 재산세를 종합부동산세에서 전액 공제 않더라도 당연위헌이 아닌 것이야 당연하다. 한편 현행법 해석론으로는 2중과세 부담이 남아도 좋다는 대법원 판례와 헌법재판소 결정은 틀렸다. ‘재산세＝재산×세율’이라는 식에서 재산과 세율을 서로 다른 전제 하에 계산한 까닭이다. 재산은 공정시장가액비율을 곱해서 줄인 금액으로 계산하고 세율은 같은 비율을 곱하기 전의 재산가치로 계산한 까닭이다. 논리의 앞뒤가 안 맞는다. 6) 보유세를 통한 부동산 가격 안정이란 착시이거나 눈속임일 뿐이다. 보유세든 거래세든 세금은 집 없는 사람들이 집 사는 것을 오히려 막을 뿐이다. 7) 다주택자라도 합산면적이나 가액이 큰 집 하나 정도라면 다른 사람에게 미치는 영향은 1주택자와 같다. 돈 많은 사람이 크고 좋은 집에 사는 것 자체가 헌법이 보장하는 기본권이라면, 집 여러 채인 사람도 그 정도 범위 안에서는 중과세할 이유를 찾기 어렵다. 그 정도를 넘는 다주택이라면 중과세도 일응 정당화할 수 있다. 8) 종합부동산세의 근거를 공평 특히 수직적 공평에서 찾는 것은 자가당착이고, 공평에 터잡자면 순재산세 내지 부유세가 맞다. 부유세에서는 부동산 말고 다른 재산도 과세대상으로 삼아야 하고 채무는 공제해 주어야 한다. 9) 현행 지방세법이나 종합부동산세법 및 그에 딸린 명령에는 앞뒤가 엉키거나 엄격해석이라는 잣대를 대는 순간 허물어질 내용이 많다. 법해석방법을 총동원해서 현행 법령의 내용을 옹호하더라도 지금대로 지키기는 어렵다. 어차피 법령 전체를 정비할 때가 되었다.
Abstract
Korean property tax system on real property consists of the two tiers of the local property tax and the national ‘comprehensive property tax’ assessed on the value of the sum of the real properties located anywhere in the nation. Incorporating various economic policies and even political motives, this two tier system is pervaded by confusing language and complicated and conflicting structures. A Supreme Court ruling of 2023, a de facto reversal of a 2015 ruling, demonstrates this problem. In 2015 the Court ruled that the full amount of the local property tax is creditable from the national tax, invalidating a ministry regulation to the contrary. In aftermath of the decision, the content of the invalidated regulation was revived in the presidential decree. In 2023, the Court upheld the decree even though the content of the decree is exactly the same as the invalidated regulation and, as argued in this paper, is contrary to the statutory language. As revealed in this episode, the current legal status of the local and national property tax system is in chaos. Rules are often inconsistent and the decrees and regulations are often beyond the boundary of the interpretive boundary of the statutes. A systematic review is unavoidable, as summarized in the following. 1. The Korean Constitution does not mandate that the comprehensive real property tax remain national tax, nor that the local property tax remain local government tax. The Constitution does not refer to the concept of a local government tax and any and all taxes are at the discretion of the statutory enactments by the National Assembly. The national versus local issue only concerns the administration of the tax, i.e., the choice between the Ministry of the Strategy and Finance and the National Tax Administration on the one hand and the Ministry of the Interior and Safety and the local governments on the other hand. 2. The argument for delegating the comprehensive real property tax to the local governments presupposes the abolition of the graduated rate of the tax. Without the graduated tax burden, it is not necessary to keep the tax at the national level. 3. With graduated tax rates on all properties in the nation, the comprehensive tax can be better managed by the National Tax Administration than the local governments in joint action or the Ministry of the Interior and Safety. History does not have to repeat itself. 4. Currently all revenue from the comprehensive national tax is transferred to the local governments. The revenue transfer is a separate issue from the design of the property tax system. Such transfer can be funded from any national tax. 5. Not crediting the full amount of the local property tax is not contrary to the Constitution. It is, however, contrary to the statutory language that the creditable tax is the full value of the property adjusted or reduced by a statutory percentage multiplied by the tax rate. The Court ruling and the Presidential decree are wrong in that they apply the adjusted value of the property to the tax rate defined by reference to the unadjusted full value of the property. This inconsistency unduly reduces the credit by the percentage of the adjustment. 6. The property tax statutes assumes that the tax will systematically reduce the market prices of the real properties and help the citizens acquire housing. It is a mis-perception confusing the tax-exclusive price with the actual acquisition cost or the tax-inclusive price. In terms of the tax-inclusive price, the property taxes and the transaction taxes work in the same way, and increase the market prices and hurts the buyers. 7. Owning multiple houses does not impair other potential buyer’s chance of buying a house any more than a single house to the extent the multiple houses in sum do not exceed the value or size of the single house. The Constitution guarantees that a person may live without culpability in the most expensive single house that he or she can afford. Given this guarantee, owing multiple houses also must be permitted within the size or value of the former’s single house. 8. Per the language of the statute, the comprehensive property tax is based on the idea of the horizontal and the vertical equity. It is a self-defeating idea. Equity will demand an alternative idea of a net wealth tax, uniformly covering real and other properties and deducting the debts of the taxpayers. 9. The property tax statutes, decrees and regulations are pervasively entangled with inconsistencies and many of the decrees and regulations can hardly be justified by the statutory languages. The whole system is vulnerable to challenges by a formal or legalistic interpreter.
- 발행기관:
- 한국세법학회
- 분류:
- 법학